健全的人权保障包括着两个内在的维度，一是权利的平等保护，一是弱势群体权利的特殊保护。这两者之间遵循着不同的原则，但又相互联系、相互制约。在实践中，中国在权利保护的这两个维度上经历了一个曲折的发展过程。认真总结历史经验，厘清二者之间的辩证关系，对于完善人权保障机制，推进和谐社会建设，具有重要的理论意义和现实意义。
一 人权保护的两个维度
（一）权利的平等保护
平等是人权的本质属性和基本内容。从人类思想史的角度来看，平等观点是与人权观念携手共进的。平等之与人权就如灵魂之于生命，舍平等而言人权者未见，舍平等则人权必毁。①人权意味着实质意义上的权利平等，人权发展的历史，不仅是人权内容的扩张史，更是不断追求权利平等的历史。纵观各国人权历史的发展，对平等的追求推动着人权运动的不断进展和人权理念的完善，而人权的发展也促进着人与人之间平等权利的实现。
平等权作为人权的一项基本内容 ,既体现了人权的基本价值和内在要求，又体现了法治社会中平等的法律原则，它不仅是人类渴望得到尊重和表达自身尊严的一项道德性权利，更是人类追求公平和实现幸福的基础。平等权作为一项普遍性的人权，必然要求得到法律的平等保护及社会的平等对待。而平等保护作为人权理念所蕴含的一项基本原则，已成为全人类所共识的一种价值追求和不停实践的理想。从洛克"所有的人都是生来平等的"到卢梭"自由、平等的权利是人类首要的不可转让的天赋"；从1789年法国大革命中通过的《人权宣言》到1948年通过的《世界人权宣言》，无不彰显了世人对权利平等保护这一基本人权价值理念的不懈追求。《世界人权宣言》首条即提出"人人生而自由,在尊严和权利上一律平等"，"人人有资格享有本宣言所载的一切权利和自由,不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身分等任何区别。并且不得因一人所属的国家或领土的政治的、行政的或者国际的地位之不同而有所区别,无论该领土是独立领土、托管领土、非自治领土或者处于其他任何主权受限制的情况之下"。可见，现代人权的基本要求就是权利的平等对待，"平等对待是压倒一切的原则，即使人们之间存在肤色、 种族、宗教、语言等差异 ,也应当一视同仁 ,而不应区别对待"。②
（二）弱势群体的特殊保护
人权的主体是指所有的人，包括所有的国家公民或社会成员，当然包括由于各种客观原因产生的为数众多的弱势群体。譬如残疾人、老年人、妇女、儿童、生态脆弱地区的贫困人口和灾民、下岗失业人员和农民工等。他们都是普遍人权的平等主体。表象上权利的平等保护表现为要求以同一个标准去面对所有的人，给所有的人同等的对待，然而这仅仅是一种形式上的平等，这种平等抽离了个体的身份、年龄、天赋、受教育程度、财富、社会关系等具体因素而赋予了公民以平等的法律地位和人格，给予了同等的在社会中寻求发展的机会，但是地位和机会的平等并不能保证产生结果的平等。一方面，在现实中存在着各种形式的歧视，如性别歧视、年龄歧视、 学历歧视、户籍歧视、地域歧视乃至身体外形歧视(如身高、相貌等)、残疾歧视、 性倾向歧视(同性恋、 变性者)、疾病患者歧视(艾滋病、乙肝及病毒携带者)、城乡歧视等。③ 另一方面，在现实生活中，人在智力、体力、出生环境的差别是不可避免的，这就决定了同样的权利并不能给所有人带来同样的利益或保障，尤其是在市场经济自由竞争残酷的今天，拥有较多财富或生活背景的人就拥有更多满足自己需要或获得利益的手段，而处于社会弱势地位的人便成了社会利益的"最少受惠者"。在起点不平等的条件下实质性的平等根本无法实现，这与人类呼吁的普遍人权平等理念显然背道而驰。因此形式上的权利平等保护固然重要，甚至是不可或缺，但仅此尚不足够。单纯保障这种形式上的平等并不排斥具体法律和政策的区别对待。正如德沃金所言："所有的人都应作为平等者来对待，而不是讲所有的人都应同等地对待"。④平等作为现代法治的一种基本价值理念，必然要求某些情况下对权利进行特殊分配，对弱势群体的实际利益进行必要的补偿，做到"不同情况不同对待"，通过对弱势群体的倾斜性保护，达到维护其实质性利益的目的。
（三）二者之间的差异与相互联系
权利的平等保护指的是对一切人无差别的同等对待，它的适用对象指向所有的人；而弱势群体特殊保护意味着对人的差别对待，它的适用对象仅仅是社会中的弱势群体。
相对于具有普遍适用性的权利平等保护，权利的特殊保护有两层具体的含义：其一是人权特殊保护的主体具有局限性。在我国当今社会，普遍承认的特殊保护的人权主体主要指残疾人、老年人、妇女、儿童、生态脆弱地区的贫困人口、灾民、城市流浪人员、城市下岗失业人员和农民工等弱势群体。其二是特殊保护应被限制在合理的范围之内，是一种合理的保护，而不是祛除了法定义务或责任的特权保护。正如罗尔斯所言："我们只是在必要的约束下最大限度地增加处于最不利状况的人的期望"。⑤ 对弱势群体权利特殊保护的目的仅仅是要通过合理补偿的原则消除由于现实生活的不平等所造成的过大贫富差距，避免严重的两极分化，而不是对弱势群体赋予特权或是对其他人构成"反向歧视"。
虽然两者在表面上看似一对对立的矛盾体，然而却正是哲学中人权普遍性与特殊性的具体体现。人权的普遍性并不否认或排斥人权的特殊性，两者不是一种割裂对待的关系，而是一种彼此联系的关系。如果说权利平等保护是形式平等的体现，那对弱势群体权利的特殊保护可以说是对实质平等的追求。形式上的平等保护看似客观，其实蕴含着导致现实不平等的必然性，它"一方面可能会使一部分人通过自由竞争而实现与他人在现实意义上的平等，但另一方面也使另一部分人因为自身体力、 智能、 受教育程度等各种因素的影响而产生现实上的不平等状况， 甚至导致强者与弱者、 富裕与贫穷的两极分化"。⑥也就是我们所说的"马太效应"--贫者越贫，富者越富。因此要实现实质的平等人权，不仅要求形式的平等，而且要求实质的平等，这种实质的平等不能是所谓"机械的平等"，而要求不同情况"差别对待"，通过对弱势群体的倾斜性保护达到对形式平等的修正，最终实现社会的正义。
在实现人权的进程中，对弱势群体权利特殊保护与权利的平等保护两者的关系不可分离，不可或缺。一方面，权利的平等保护是对弱势群体权利特殊保护的前提和基础。人权平等的实现，首先要从普遍意义上权利的平等保护做起，倘若形式意义上的平等保护都无法实现，实质意义上的平等便丧失了理论前提。另一方面，弱势群体权利的特殊保护是实现实质意义上权利平等保护的途径和保障。只有针对弱势群体采取特殊的保护政策，才能达到实质意义上平等，才能实现普遍意义上的人权保障。脱离了权利的平等保护而谈权利的特殊保护就可能使特殊保护演变为一种"特权保护"，而缺少了弱势群体的特殊保护仅言权利的平等保护，平等保护也将成为一种空洞的形式。
二 人权保护两个维度的交替进展
（一）改革开放前的二者关系
新中国成立后，最初选择了高度集中的计划经济体制，在这种体制下，公有制占据着主导地位，政府掌握着一切资源的配置权，能够对大多数人利益施予关照，分配制度上主要采用平均分配的方式。在计划经济体制建立的最初10年，虽然权利保障层次和水平都较为低下，但却体现出了权利平等保护的原则，譬如统包统配的就业制度，高度统一的保障制度及免费教育制度等等。同时针对当时的特殊困难群体也有着相应的补救制度，如社会救助和五保供养制度等等。然而，随着"以阶级斗争为纲"政策指导思想的转变，曾以平等权利保障为主的局面越来越多的倾向于对曾经受压抑的工农阶级的特殊保护，权利的平等保障丧失了普遍性，范围逐渐缩小至了无产工农阶级内部。虽然工农阶层在当时社会中占有绝对的数量，但是相对于对无产阶级之外的阶层来讲，这种保护在一定意义上演化为一种更为"广泛"的特权保护，真正意义上的权利平等保护的原则遭到了严重的冲击。
（二）改革开放中的二者关系
改革开放以来，我国的计划经济体制逐步被市场经济体制所取代。市场经济体制是以等价交换、公平竞争为原则的一种经济制度。等价交换的原则，要求市场主体无论身份、地位有何不同，都能平等地参与市场交换；公平竞争必然要求法律、规章或政府政策平等对待市场的每个主体。因此市场经济体制的建立是以尊重主体的自由、平等权利为前提的，所有的参与者都以平等的身份进入市场，是"天生的平等派"。权利平等的客观要求使得"法律面前人人平等"的理念深入人心，法治和平等观念得以牢固确立。这一时期内，国内立法迅速发展，至2002年底，现行有效的法律有393件，行政法规700多件，地方性法规7000多件，行政规章30000多件。⑦市场经济法律框架初步建立，社会主义法律体系基本形成，国家对权利保护的内容不断拓展，对权利平等保障的程度不断提高，基本涵盖了经济、社会、文化、政治各个领域，涉及了生活的方方面面，人权的平等保护取得了极大的进展。与此同时，针对弱势群体权利也有着越来越多的保护，尤其是针对妇女、未成年人、老年人、残疾人、少数民族的权利形了成较为系统的保护。
而另一方面，在改革开放的"20世纪80年代，基本上是社会资源和生活机会向下层扩散，向农村、向边远地区扩散。因此，总体上看，农村受益农业获利，农民负担较轻，致富面较大，有些差距还在合理的范围之内"，⑧社会的贫富差距尚不明显。到了20世纪90年代，随着市场化的推进，一部分人依靠着优越的先天优势或后天优势，成为了市场竞争中的胜利者或富裕者；而另一方面，在长期的二元体制下，农民单纯依靠粮食生产不能获利，农业成本不断上升，农民负担越来越重，导致大量农民涌入城市成为农民工。在户籍制度的限制、社会保障制度并未完善的背景下，农民以一种不平等的身份进入城市务工，他们在医疗保障、子女教育、工资收入、住房保障、社会保险、社会福利等方面与城市居民相比极不平等。同时，城市里由于在90年代末期所进行的企事业单位体制改革，产生了大量下岗失业人员，这些人员加上脆弱地区的贫困人口、灾民、城市流浪人员等，一同构成了社会中的显著新生弱势群体。这些处于社会劣势地位的弱势群体，由于缺少资金、权力、能力和社会关系，改变自己处境的机会少之又少，一旦一步落后，很容易导致步步落后。作为社会改革的底层大众，在相应社会保障制度未健全的情况下，他们最先也最强烈地感受到了改革的代价。
因而在此时期，虽然人权保障极大地拓展了平等保护的范围，但是相对于弱势群体的特殊保护并未跟上时代的步伐，现实中贫富差距迅速扩大，市场的"马太效应"凸显，社会对弱势群体权利加强保护的呼声日益高涨。
（三）二者关系的最新进展
2002年朱基总理在《政府工作报告》中明确提出"弱势群体"的概念，指出"对弱势群体给予特殊的就业援助"。这一政府性的文件将对弱势群体权利的特殊保护提到了一个新的高度。随后在每年的《政府工作报告》中，都对农民、下岗失业人员、城市农民工、低收入群体、企业退休人员、高校贫困家庭学生、高校毕业生、孤儿和未成年流浪人等弱势群体权利保障予以高度重视和政策性保护，社会各界亦加大了对弱势群体权利特殊保护的关注。2004年9月举行的十六届四中全会，以胡锦涛为总书记的新一届党中央通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，《决定》中明确提出了我国经济社会发展新的战略指导思想--树立科学发展观和构建社会主义和谐社会，这无疑将人权保障带入了新的局面。在构建和谐社会的号召下，国家和中央各级政府坚持以人为本的原则和方针政策，对涉及民生问题予以高度重视，努力缩小贫富差距，减少社会贫困人口，合理兼顾效率与公平,更好地统筹各方面的利益关系,力求使所有公民共享社会主义改革成果。在巩固人权平等的原则性地位、扩大权利平等保护范围的同时，加强对弱势群体权利的法律保护和倾斜性的政策保护。
我们欣喜地看到，市场经济改革过程中，在人权保障方面政府经过不断地摸索和实践，终于走上了权利平等保护和弱势群体权利特殊保护并重的和谐之路，实质意义上的人权平等保护理念正在逐步地迈向成熟。
三 人权平等保护和特殊保护之间的动态平衡
（一）和谐社会建设需要二者之间的平衡推进
在和谐社会的建设中，比较突出的问题便是弱势群体权利保护问题。由于我国正处在社会转型的过程中，弱势群体的规模和贫困程度都有进一步扩大的趋势。明显的两极分化，导致了社会成员之间、社会群体之间尖锐的利益冲突，严重侵蚀了社会的凝聚力，甚至使部分弱势群体对"强势群体"充满了仇视心理，一旦社会矛盾出现激化，暴力冲突或其它极端事件便难以避免，这对稳定的社会秩序、安定团结的社会局面、健康快速的经济发展造成了严重威胁，已成为和谐社会构建中的重大课题。因此，如何解决好弱势群体权利的特殊保护，是建设和谐社会的重心所在，保护了弱势群体的利益，就从根本上消除了弱势群体可能给社会秩序所带来的不稳定因素，从根本上奠定了社会和谐的基础。
和谐社会的建设离不开人权保障，离不开对弱势群体权利的特殊保护，但是和谐社会的实现更加需要权利平等保护和特殊保护二者之间的平衡推进。权利的平等保护，是人权所表达的自由平等价值观的体现，是人类的普遍追求，亦是和谐社会"法律面前人与人平等"的法治要求；弱势群体权利的特殊保护，是人权平等实质性的体现，是对社会公平正义理念的追求，更是构建和谐社会的必然要求。两者的平衡推进，是全面的人权保障得以实现的重要途径，更是实践过程中和谐社会建设的最终抉择。
（二）二者的相互限制
人权的平等保护与特殊保护共进虽然是实现实质人权平等的共同保障，二者之间互相联系，不可分离，但是二者同样是一种相互限制，相互制约的关系。由于社会资源的有限性，必然导致利益分配中的矛盾冲突，对二者的保护程度此消彼长。在有限资源的背景下，相对加强对权利平等保护的投入力度，必然限制对弱势群体特殊权利保护的资源投入；同理，加大对弱势群体特殊权利的保护范围和力度，普遍性的权利平等保护将受到一定的影响。这是在现实社会有限社会资源制约下人权保障所无法避免的事实，因此二者之间的平衡推进才尤其显得具有重要的现实意义。在特定历史时期内，具体情况具体分析，抓住本时期内的社会的主要矛盾和矛盾主要方面，将社会工作的重心和着眼点放在解决社会主要矛盾上，同时不忽略对其他社会矛盾的解决，如此才能更加有效地实现社会的和谐。
（三）二者平衡在公共政策中的体现
公共政策总是为了实现一定的社会目标而制定的。政府通过公共政策的制定和执行达到提供公共服务、解决社会问题和冲突、协调不同利益集团之间的矛盾的目的；也是通过公共政策，政府得以积极履行人权保障的义务，实现对弱势群体权利的特殊保护。
在我国现行的公共政策中，有关权利平等保护的体现主要集中在：（1）加强和改善宏观调控，促进经济平稳快速发展，大力推进改革开放，努力改善人民生活。为公民生存权和发展权提供良好的物质基础和社会经济环境。（2）全面加强社会基础设施建设和医疗卫生建设，切实保障和改善民生，保障公民权利和经济、社会、文化权利的实现，不断拓展人权保障的范围。（3）加强民主法制建设，形成良好的法治环境。加快对社会急需法律法规的制定和过时法律规章的修改，强调依法行政，保障公民权利和政治权利的行使。（4）加快完善社会保障制度建设，为人权实现提供良好的社会保障救助制度。
在关注普遍性人权的平等保护的同时，中央政府也加强重视对弱势群体的倾斜性保护，体现在公共政策中：（1）在农村，全部取消农业税收，实行全面实现农村免费义务教育，并对家庭经济困难的寄宿生提供生活补助；（2）针对农民工问题，制定并实施保障农民工合法权益的政策措施，解决建设领域历史上拖欠工程款和农民工工资的问题；（3）在就业方面，重点关注企业下岗职工再就业问题，完善和落实就业再就业扶持政策，多渠道开发就业岗位，全面加强职业技能培训，完成下岗职工基本生活保障向失业保险并轨；统筹做好城镇新增劳动力、高校毕业生、复员退伍军人等就业工作；（4）在医疗卫生方面，在城乡建立起功能比较完善的疾病预防控制体系和突发公共卫生事件医疗救治体系，逐步完善农村新型合作医疗制度；（5）在社会保障方面，不断完善城镇职工基本养老保险制度、提高企业退休人员基本养老金标准、城市居民最低生活保障标准和补助水平逐步提高、城乡社会救助体系基本建立、社会福利、优抚安置、慈善和残疾人事业取得新的进展、抗灾救灾工作全面加强、努力解决土地征收征用、房屋拆迁问题。
当前我国和谐社会建设中主要的矛盾是弱势群体权利受损导致贫富差距过大。政府在下大力气保障特殊群体权益的同时，注重关注普遍性权利的平等保护，在二者平衡中达到保障人权的目的，这无疑是人权保障政策不断走向成熟的表现。
（作者常健系南开大学人权研究中心常务副主任、教授）
注释：
①闫国智：《现代法律中的平等-平等的主体条件、法律平等的本体及价值》，载《法学论坛》2003年第5期，第25页。
②王家福 刘海年：《人权与21世纪》[M]，中国法制出版社 ，2000年版，第224页。
③金俭：《歧视与平等机会的法律透视》，载《南京师大学报(社会科学版)》，2005年第6期，第54页。
④德沃金：《认真对待权力》，信春鹰等译，中国大百科全书出版社 1998年版，第300页。
⑤约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译， 北京：中国社会科学出版社，2001年版，第80页。
⑥孙笑侠 夏立安主编：《法理学导论》，高等教育出版社，2004年版，第408页。
⑦刘莘：《从缺失到完善-新中国55年立法轨迹》，2004年9月23日，中国网，http://www.yfzs.gov.cn/gb /info/XXDT/2004-09/23/1648304653.html.
⑧李迎生：《社会转型加速期的弱势群体问题：特点及其成因》，载《河南社会科学》，2007年第3期，第72页。
来源： 人权杂志
