20世纪中国十大法学名家之——王宠惠

王宠惠与民国初年的宪政热潮

刘宝东

    王宠惠，字亮畴，1881年出生于香港，广东东莞县人，中华民国时期外交、司法高级官员、宪法学家、国际法学家，历任南京临时政府外交总长，北京政府司法总长、“好人政府”总理，南京国民政府司法院长、外交部长、国防最高委员会秘书长等职。王宠惠不仅法学素养深厚，就宪法与宪政、司法改良与律例制订、国际司法与集体安全等诸方面皆有深厚造诣，而且以在朝官员或在野学者等不同身份，推动了中国近代法学学科的发展和法律制度的建构。[1]辛亥革命的胜利打破了依靠个人权威维系社会秩序的君主专制政治模式，为国人苦苦期盼的共和立宪提供了初步启动的历史契机，社会各界无不憧憬着构建民主共和制国家的美好蓝图，而新的共和国的政治体制运行依赖于法治国家的保障，一股以立宪并实施宪政为表征的宪政思潮由涌动而至勃兴。王宠惠是民国初年宪政热潮的积极参与者，举凡联省自治思潮、国民制宪思潮、“好政府主义”思潮都能找到他的身影，更因出任昙花一现的“好人政府”总理而名动一时，但学界对他参与民初宪政热潮的活动尚未进行深入研究，本文将他的宪政活动置于民初勃兴的宪政热潮之中进行考察，以期管窥近代以来新型知识分子在学术与政治之间的两难心境。

    一、似是而非的“联省自治”者

    中央与地方的权力如何划分是中国政治话语系统中常新的话题，“联省自治”作为一种调整中央与地方关系的政治主张早在清末即已提出。1900年，梁启超发表了《卢梭学案》一文，称中国“民间自治之风最盛，诚能博采文明各国地方之制，省省府府，州州县县”，“各为团体，因其地宜以立法律，从其民欲以施政令”，“则吾中国之政体行将为万国师表矣”。[2]清末以来国家政治权力的下移导致地方主义兴起，辛亥革命时期“各省都督府，在组成之初或组成之后，均或多或少地表露着其地方主义色彩”，[3]如胡汉民认为“革命之势力在各省，而专制之余毒，积于中央，此进彼退，其势力消长，即为专制与共和之倚伏”，[4]所以他积极主张实行地方分权式的政治运行模式。

    袁世凯窃取了辛亥革命的胜利果实，废弃了《临时约法》，逐步摆脱了资产阶级革命派设计的防止其实行个人专制的制度性束缚，逐步建构起一套以维系个人威权为基本特征的独裁政治。袁氏的倒行逆施彻底击碎了知识分子通过构建宪政秩序而使国家走上现代化发展道路的幻想，在民国初年的朝野各界产生了强烈反响，许多知识分子纷纷发表文章极力鼓吹联邦制，以期唤醒军人、政客及民众，借联邦制限制袁世凯独裁的论调呈现了“甚嚣尘上”之势。[5]袁世凯在复辟帝制的丧钟中死去，中央集权式的政治统一遭受顿挫，在挽救民族危局意识的驱使下，许多人认为采用联邦制是强固中央政府和促进南北统一的“惟一办法”，“联省自治”作为“联邦制”的先期目标被视为“自救之良策”， “联省自治”在朝野的鼓吹和倡导下逐渐形成为一股影响广泛的社会思潮。

王宠惠从未言及主张“联省自治”，更不赞成联省自治的核心原则“制定省宪”，[6]45而学界为什么又多将他视为联省自治论者呢？这主要是因为他在民初撰写的《中华民国宪法刍议》一书中，系统地阐述了中央与地方权力分属的省制原则。他主张中央在维持统一的前提下，各省权限采用列举制。他认为各省的地方事务，如省内公债、市政卫生、地方实业、地方工程、地方交通、公益事业等等，都是中央权力所不能及的，若事事过问反而影响了这些事务的开展，故可以放任地方自行管理，中央不予干涉。他还认为各级学校（中央大学除外）、公立银行（中央银行除外）、警察（海关警察除外）、监狱及感化院、地方营业公司登记等事务，可以在遵守中央统一法令的前提下，由地方自行办理。另外，他还认为在中央政府许可下，地方政府可以募集外债和勘定省界。[6]

    在军权政治大行其道和中央权威持续缺失的背景下，联省自治论者最为关心的是如何通过制度性的安排防止专制独裁，集权与分权的焦点则是省一级政府的法律地位、权限、财源及行政组织等是否应在宪法、法律中予以明确的规定或如何规定。王宠惠在斟酌中国国情和借鉴西方宪法理论的基础上，设计了一套中央与地方权力分治的宪政模式，虽然他并不赞成绝对的联邦制，仅是主张一种相对的联邦主义，但他的建议中包含了各省有权掌理地方市政、金融、公益事业，甚至可以在中央许可下，募集外债和划定省界，这些权力（除各省不制定省宪之外）包含了始于民初盛行于 20 世纪 20 年代的联省自治思潮的主要内容。王宠惠主张的宪政分权模式也时常为联省自治者所津津乐道，如蔡元培在 1920 年参加杜威演讲团到达长沙，于 9 月 9 日在对湘人演说中也极端主张各省自治，他建议湘人制定省宪时，不妨参考一下王宠惠于 1913 年所著的《中华民国宪法刍议》一书。[7]由此可见王宠惠倡导的省制原则在联省自治论者中的影响之大，虽然他从没有公开提出过“联省自治”的主张，但学界将他纳入联省自治者之列，也就不足为怪了。

     经过洪宪帝制的政治倒退之后，学界政界闻人经过对民初政局的反思，纷纷再次祭起联邦制的大旗，以求再造联邦制形式的新政治，形成了以康德昌、张季鸾为代表的“偏重中央权力说”，以丁燮林、王世杰为代表的“分治的统一说”，以胡适、 向复庵为代表的 “各省会议解决时局说” ，以武堉干为代表的“充分应用职业主义原理说”，以周鲠生为代表的“推广省自治运动说”。[8]这些主张中，以丁燮林等人的分治统一说，与王宠惠提出的中央与地方权力分属的省制原则，最为接近，但该主张将军政、外交、财政等中央的政治权力以中央统筹的形式下放于地方，以求达到中央职权缩减至极小、联治区域之职权扩充至极大的主张，超出了王宠惠关于省制权力的范围。联省自治思潮在经历了民初的异常勃兴之后，在国民党新式政治威权兴起之后，逐步趋于沉寂。

    二、国民制宪运动的积极鼓倡者

     以宋教仁为首的国民党主张走议会政治的努力，在与以袁世凯为首的北洋派进行制宪之争后，以宋教仁被刺为结局，走入困境。孙中山发起以维护临时约法为号召的二次革命，终因军阀势力的强大而以失败结局。国会制定的《天坛宪草》因袁世凯的肆意破坏而归于无效，袁世凯复辟使中国的制宪事业又一次遭受顿挫。袁世凯洪宪帝制失败后，宪法起草会议重开，而旧国民党系议员与宪法研究会中的许多人又因省制问题而争执不休，1916 年因对德参战问题引起黎元洪与段祺瑞之间的“府院之争”，张勋实施复辟丑剧，强迫黎元洪解散国会，民国的制宪工作再度受挫。段祺瑞重掌北京政权后，成立了所谓“新国会”，与广州的护法国会形成鼎立之势，使得中国的制宪事业再度陷入绝望的深渊。

     各派军阀的混战不休和政局的动荡不定，是制宪事业屡屡陷入困境的主导原因。孙中山发起的护法战争，先受制于桂系陆荣廷、滇系唐继尧的挚肘，继则受困于政学系的阻碍，护法的意味已丧失殆尽，何言南北统一。袁世凯死后，北洋派失去了能号令全派的核心人物，形成了直系、皖系以及大大小小的互不统属的势力集团，造成了“不惟南北不能统一，并且南也不能统南，北也不能统北”的政治局面，南北分裂之势愈演愈烈。面对南北统一无望，制宪事业停滞不前的困境，国民对于制宪的期望日益强烈，1918年以后，倡导制宪又重新成为政学两界的热门话题。此时正值五四运动的前夜，国民意识日渐觉醒，出于对强人政治的失望而“国民直接干政”之说兴起，一股国民制宪思潮在思想界迅速展开，王宠惠此时身处北洋政坛，以极大的热情参与了此次国民制宪热潮。

    1918年10月23日， 王宠惠与熊希龄、 蔡元培等发起和平期成会，发表通电痛陈“百政不修，土匪遍地，三军暴露，万姓流离”的危急社会形势，倡言和平统一。[9]12月9日，王宠惠与蔡元培、汪大燮等人发起组织，以增进协约各国与中国之情谊及互谋扶助为宗旨的协约国国民协会。 12月25 日，王宠惠与蔡元培、王建祖等人发起组织国民制宪倡导会，其宣言称：宪法为国家“存立发达之基础”，制定宪法为息南北之争，维护和平的第一要务。他们唤起国人“与其互争一临时适用之约法而战，毋宁协定一永远适用之宪法而和” ， 而此宪法必为 “民本主义之宪法”，而制定民本主义之宪法，即“不许少数人行其私意之谓也”。他们还坦言自己“不过为国民制宪之倡导者，而非国民制宪之著手实行者”，“决无党派永存之性质，更无偏袒南北之臭味”。[10]以蔡元培和王宠惠等人在政学两界的声望和地位，国民制宪倡导会的制宪号召产生了较大的影响。

    此时正值巴黎和会召开之际，王宠惠又投身到争取国权的洪流之中。1919年2月12日，由梁启超任理事长，王宠惠和蔡元培等人为理事的“国际联盟同志会”在北大法科大讲堂开成立大会，王宠惠在会上报告了该会的九条决议案，逐条说明理由，经全体赞成通过，交王将原稿修正后，即电巴黎顾维钧专使及在欧的梁启超，请其设法在巴黎和会上提议鼓吹。2月16日，王宠惠又与林长民等人组成国民外交协会，主张在废除一起不平等条约的基础上维护国家领土主权，协会的成立极大地唤起了民众的爱国热忱，有力地推动了北京民众的爱国运动，而王宠惠则是该协会中最活跃的理事之一。[11]5月3日，王宠惠以北京欧美同学会副总干事的身份与总干事长蔡元培、副总干事长叶景莘三人，联名致电中国出席巴黎和会首席代表陆征祥(陆原是该同学会的会长)，告戒他且勿在含有丧权辱国条款的《凡尔赛和约》上签字。

王宠惠在此次国民制宪的热潮中，身处要冲，活动积极，他先后参与了“和平期成会”、“国民制宪倡导会”的发起和成立；参与了“国际联盟同志会”、“国民外交协会”等组织的活动，他倡导制宪、维护国权的行动取得了一定的成效，是促使出席巴黎和会中国代表拒签《巴黎和约》的重要原因之一。五四爱国运动风起云涌之时，王宠惠亦积极厕身其间。5 月4 日学运爆发当晚，北大学生齐集大礼堂开会，应蔡元培之邀，王宠惠与会，研讨对付警察厅的法律手续。5 月6 日，王宠惠与汪大燮、林长民等人为要求释放被捕学生具呈保释，[6]王宠惠为营救被捕学生而积极奔走，表现出他对学生挽救民族危亡的行动所持的同情和支持态度。王宠惠参与“联省自治”思潮和厕身国民制宪运动，只是他民国初年宪政实践的前奏，而高潮则是他在华盛顿会议后，回国倡导“好政府”主义并出任“好人政府”总理。

    三、昙花一现的“好人政府”总理

    在五四运动的大潮激荡下，介于保守主义与激进主义之间的自由主义思潮从传统文化的束缚中解放出来，它是在经过对其思想源泉即西方自由主义思想加以中国化的改造后而形成的，因此带有了明显的中国特色，其主要特点是在对中国传统文化进行重新定位后，全面肯定西方文化的优越性；反对对社会的根本改造而主张一点一滴的社会改良；反对盲从权威而主张意识独立，强调个人本位。[12]“问题与主义”的论战是胡适“和马克思主义者冲突的第一回合”，[13]在此之后胡适的思想发生大的转变，由“不谈政治”到大谈政治，热衷于“好政府”主义的宣讲和实践。胡适认为“政府是社会用来谋最大多数的最大福利的工具”，这是评判政府好坏的标准，而政府又是由人组织的就难免有滥用权力谋私利的趋势，政府就有加以改良甚至“重新改造一个”的必要。[14]可见胡适的“好政府主义”思想体现了他的“实验主义”政治理念，锋头直指北洋政府的黑暗统治，但把建立好人政府的希望寄托于几个“好人”身上，反映了坐而论道的不切实际倾向。

    1922年 5月11 日，胡适起草了《我们的政治主张》一文，经与蔡元培、李大钊、王宠惠、罗文干等人在蔡元培家中简单讨论和修改后，由蔡元培领衔，胡适、王宠惠等 16 人联名，于 5 月 14日《努力周报》第二期上发表，该文是实践自由主义宪政观理念的宣言，是对自由主义政治观点的第一次系统的概括，集中体现了要求改造北洋政府，建立宪政政府的主张。其具体主张是：国内各界应将改革政治的目标定位为一个公认的“好政府”，它既要能“充分运用政治的机关为社会全体谋充分的幸福”，又“要有正当的机关可以监督防止一切营私舞弊的不法官吏”。政治改革应遵循的三个基本原则是“宪政的政府”、“公开的政府”和“有计划的政治”。最后倡导“好人”应有奋斗精神，他们深信“中国所以败坏到这步田地，虽然有种种原因，但‘好人自命清高’确是一个重要原因”，号召“做好人是不够的，需要做奋斗的好人”，这是“政治改良的第一部下手功夫”。[15]该文发表后，引起了广泛的社会共鸣，而其意义“远远超出了它发表时的那个时代”，其提出的政治设想和目标，在“以后许多年都是自由主义政治态度的重要特征” 。 [16]

    王宠惠投身到“好政府”主义宪政思潮之中，  既是他自由主义宪政理念在现实政治语境下的集中表达，也是与他在民初的宪政实践活动一脉相承的。“好政府”主义关于改良法律和制宪的观点是与王宠惠倡导制宪的理念相一致的，在《我们的政治主张》提出的“政治改革的基本原则”中，第一就是要求一个“宪政的政府”，把它作为“使政治上轨道的第一步”，这是与他的立宪主张相契合的，然而这次宪政参与又是与联省自治和国民制宪倡导的宪政参与有区别的，此次宪政参与付诸到了实践的层面，他出面组建了“好人政府”。好人内阁仅仅存在了 72天，就由于军阀间的纷争而草草收场，王宠惠在任总理期间，胡适就曾“劝他做点计划：为一个计划上台，为一个计划的失败而去”，[17] 424而王宠惠自上台之初就忙于各种财务纠纷，“每天只能应付‘索薪团’，那能有功夫计划？”，他的计划“是维持北京秩序，此外更无别个计划。”由此胡适对王宠惠的才具产生怀疑，认为他办事不是一个“漂亮”的人, [17]453好人内阁“这班阁员是抬不起来的”。[17]465

    胡适的观点有所偏颇，王宠惠作为总理说话办事也许称不上“漂亮”，但若换上他人也许更无济于事，甚至连这次宪政实践的机会也不会有，问题出在当时的社会政治结构是不容于这种宪政建构的，当时“做中国政治有力因子的是军阀和外国帝国主义”，在这种情势下“就是较王博士强干而有棱角的来做‘好人努力’，也逃不脱为高压在当头的势力利用，何况王博士，而他的上台就是出于这些势力的捉弄呢！在一种自己做不得政治主动的情形之下，想以‘好人努力’的方法将政治整理向宰制势力利益的反面，这不是傻小子的梦想，便是骗子手的谎话。”[18]王宠惠与胡适等自由派知识分子倡导“好政府”主义的政治主张，虽然在实质上没有脱离资产阶级改良主义的巢臼，但是表达了他们追求现代民主政治的强烈愿望。自由主义者在探寻救弊济世的方法和路径的过程中，指望能在合法的框架内走上宪政富国之途的想法无异于痴人说梦，“兵营里”的武夫们是不会容忍他们卖弄宪政治国的本领，也就决定了自由主义知识分子在民初的宪政实践必定失败的历史命运。

民国初年是一段政治集权化和思想多元化交织并进的时期，袁世凯独裁权威的政治衣钵为各派军阀势力所继受，国家权力虽然被军阀和武夫所控制和操纵，但他们打的依然是“民国”的旗帜，实行的也依然是“民主共和”的政治制度，制宪也依旧是他们谋求政治合法性的重要手段，制宪的频繁性与多样性构成了这一时期宪政的重要特点。自由主义知识精英以追求民主、自由为职志，以西方宪政国家的政治体制和社会自由度为标尺，幻想在中国全面移植和重构西方式的政治结构和运行机制，但是由于他们“惯以本身之观感视作全国民意之向背”，[19]北洋政权是一个在“宪政框架下运作”的“由派系构成的政治体制”，而“各派系都不可能产生压倒性的组织力量以扼杀对手并长期操纵政府”，籍此造成的社会现实是“政治力量不可能与军事力量分离”，以至于“没人能开出从中国政治屏幕中心消除军队的秘方。”[20]王宠惠等自由主义者在民初的宪政实践，充其量不过是军阀统治合法性的遮羞布和他们刺刀上的花环。早在 1916 年，新文化运动大潮骤起之时，陈独秀就曾指出“立宪政治而不出于多数国民之自觉，多数国民之自动，惟曰仰望善良政府、贤人政治，其卑屈陋劣，与奴隶之希冀主恩，小民之希冀圣君贤相施行仁政，无以异也。”[21]王宠惠在民初的一系列宪政活动表达了建构宪政秩序的良好愿望，他的思想与实践与近代中国的政治变迁和社会转型息息相关，与他回到“政治权力中心”去的政治理念一脉相承，他的经历是民国时期新型知识分子游离于政治与学术之间的生动写照。 

参考文献：

[1]  刘宝东.法学家王宠惠:生平·著述·思想[J].比较法研究,2005(1):127-137.

[2] 梁启超.饮冰室文集(下)[M].上海:广智书局,1909:17-18.

[3]  胡春惠.民初的地方主义与联省自治[M].北京:中国社会科学出版社,2001:42.

[4] 罗家伦.革命文献(第3辑)[G].台北:中央文物供应社,1984:64.

[5]  李剑农.最近三十年中国政治史[M].上海:太平洋书店,1930:462-464.

[6]  中国国民党中央委员会党史委员会.王宠惠先生文集[M].台北:中央文物供应社,1981:638.

[7]  高平叔.蔡元培年谱长编(中)[M].北京:人民教育出版社,1996:349.

[8] 吴雁南.中国近代社会思潮(1840－1949)(第3卷)[M].长沙:湖南教育出版社,1998:241-248.

[9] 和平期成会.发起通电[J].东方杂志,1918 ,15(12):205.

[10] 国民制宪倡导会.宣言[J].东方杂志,1918,16(2):159-161.

[11]中国社会科学院近代史研究所.五四运动回忆录(续)[G].北京:中国社会科学出版社,1979:111.

[12]彭明.近代中国的思想历程(1840－1949)[M].北京:中国人民大学出版社,1999:603.

[13]唐德刚.胡适口述自传[M].合肥:安徽教育出版社,1999:219-225.

[14]中国社会科学院近代史研究所.胡适的日记(上)[M].北京:中华书局,1985:173-175.

[15]胡适,等.我们的政治主张[G]//彭  明.中国现代史资料选辑(第1册).北京:中国人民大学出版社,1987:251-254.

[16](美)格里德.胡适与中国的文艺复兴——中国革命中的自由主义(1917－1937)[M].南京:江苏人民出版社,1996:207.

[17]中国社会科学院近代史研究所.胡适的日记(下)[M].北京:中华书局,1985.

[18]殷啸虎.近代中国宪政史[M].上海:上海人民出版社, 1997:197.

[19]黄仁宇.从大历史的角度读蒋介石[M].北京:中国社会科学出版社,1998:148.

[20](美)费正清.剑桥中华民国史(第一部)[M].上海:上海人民出版社,1991:169,288-289.

[21]陈独秀.吾人最后之觉悟[G]//陈独秀文章选编(上).北京:三联书店,1984:108.

2006年5月                      西安电子科技大学学报（社会科学版）