解读中国公共安全账单

   维护社会稳定,是一个政权职责所系,古今中外,概莫能免。在国外,此一概念属于公共安全范畴。在中国,“维护稳定”和综合治理、严打等共同构成了官方表述词汇。维护社会稳定与发展经济一起,成为政治生活的两驾马车,二者互为表里,共同构成各级政府工作的主要内容。

　　作为维护社会稳定的内容,它不仅包括日常治安、打击犯罪、应对群体性事件、可能引发舆论不安的私人矛盾,亦包括各种公共政策和政府工程中的相关考量。

随着改革进入深水区后,中国社会各阶层利益博弈模式日趋复杂,协调各阶层及群体的矛盾冲突的难度之大可想而知,一些地方政府本身即为利益相关方,难以“超然物外”,令情势更趋复杂。

　　根据2010年中国社科院蓝皮书:据不完全统计,1993年中国发生群体性事件0.87万起,2005年上升为8.7万起,2006年超过9万起,2008年群体性事件的数量及激烈程度都超过以往。

　　本文结合1991年中共中央、国务院和全国人大常委会分别作出的《关于加强社会治安综合治理的决定》(即两个《决定》,以及中国政法大学社会学院院长应星、公安部法制局副局长赵永琛等学者、官员的意见,分析了目前公共安全支出的现状,意在厘清相关费用涵盖的范围及使用模式,以资决策者鉴。

　　——编者

　　回想起因上访而获的牢狱之灾,长沙人沈佑斌最不能接受判决的是:地方政府为截访所花费用成了他造成的损失,并被诉赔偿。

　　沈佑斌的遭遇,是一个普通的中国上访故事。2002年,长沙市开福区实施棚户改造,沈佑斌因对补偿方案不满,开始了漫长的上访之路。次年11月27日,沈佑斌在准备上访时被抓。三天后,他的28名同伴进京,先后前往国家信访局、公安部等上访。

　　根据2004年开福区法院第135号判决书,当地政府为接回上述28人,共计花费10万余元。该判处书认定沈佑斌聚众扰乱社会秩序罪成立,判处其有期徒刑四年,沈佑斌不服并上诉。长沙市中院撤销判决发回重审。2005年,开福区法院坚持原判。

　　此次审理中,检方指控沈佑斌造成的损失高达68万余元,法院根据开福区政府的证明认定了约4万元。

　　沈佑斌再一次上诉,但长沙市中院维持了原判,认为“沈佑斌的行为严重阻碍了我市开福区重点工程建设,且给有关政府部门造成了数万元的人力、物力上的费用”。

　　在申诉中,沈佑斌认为地方政府接回进京上访人员的费用,只是其行使社会管理职能的成本,不是上访者导致的直接损失。这笔钱为什么算到他的头上？

　　6000亿公共安全支出

　　20世纪80年代以降,为维护社会稳定,政府增建了复杂的社会管理体系。各地设立各类综合治理网点,在中央层面,则成立了中央政法委员会为主体的中枢机构。同时,在财政上加强投入,其主体即为公共安全支出,各级政府财政报告皆列明。

　　在政府收支分类科目中,公共安全支出为一类,涵盖武装警察、公安、国家安全、检察、法院、司法行政、监狱、劳教、国家保密、缉私警察等方面。(见表1到表6)

　　据财政预算,2011年中国公共安全支出预算数为6244.21亿元,比上年执行数增长13.8％,占全年预算支出6.23％,略高于国防支出预算的6011.56亿元。

　　有媒体指出,这是中国的公共安全预算首次超过国防。但据新华网报道,除美国、法国以外,大多数国家的公共安全支出均超过军费开支。新华网文章称,根据国际货币基金组织《2009年政府财政支出统计年鉴》,德国、英国、日本、澳大利亚和俄罗斯的公共安全支出分别为本国军费的114％、105％、157％、103％、109％。

　　从财政预算来看,公共安全支出2010年执行数为5486.06亿元,为预算数的106.7％,超支部分主要是增加了上海世博会、广州亚运会等大型活动安保费用以及救灾、维稳等临时费用。

　　就全国而言,公安事务及其管理的支出最多,2011年预算为3225.62亿元,超过全年公共安全支出的一半。需注意的是,该款目下不仅包括公安部公共安全的预算,亦包括铁道、民航等部门公安的预算。铁道部公安经费于2011年始纳入财政保障范围,因此比2010年执行数增长41.7％,超过50亿元。

　　法院的公共安全费用低于公安和武装警察,处于第三位,全国共计608.74亿元,占比9.7％。检察院并未单列,而是涵盖在其他公共安全支出里面。其中最高检察院公共安全预算2.66亿元,比2010年执行数增长8.2％。

　　公共安全支出的主体为地方政府而非中央政府。地方政府的支出超过中央政府,二者分别为5219.68亿元和1024.53亿元,比例超过3∶1。这意味着地方仍是维稳的主体,其中县级财政的压力较大。此外,检察院、法院的经费主要依赖地方同级财政,这也加剧了司法权地方化现象。

　　就中央本级支出而言,费用集中于武装警察。2011年中央本级支出预算中,武装警察达784.14亿元,占该项支出的77％。而全国公共安全支出中武装警察预算共计1046.21亿元,75％来自中央本级支出。在重大活动安保、重大灾难救助及重大群体性事件维稳等工作方面,武装警察作用至关重要。

　　从全局来看,另有两块内容,虽未列入公共安全支出项,但与之相关:

　　一是公共安全所涉部门支出的其他内容。以公安部为例,包括外交、教育、科学技术、社会保障和就业、住房保障支出等。(见表7)

　　二为其他相关部门的支出。各级政法委的预算,国家和地方信访部门的预算,目前列入一般公共服务大类下,无细目。而这两个部门亦承担部分维稳重任。以国家信访局为例,其2011年财政预算8425.06万元,办公厅及相关机构事务费用为6645.99万元。(见表8)

　　综上可知,6000亿元公共安全支出,并不能完全涵盖直接或间接用于维护社会稳定的费用。

　　政法经费改革

　　在公共安全支出中,用于公检法司等政法机关的支出,占据大头,这些部门亦负有维护社会稳定的重责。剖析政法经费改革过程,即解读了其中重要一环。

　　始于2008年的这项改革,至今仍在持续。所谓政法经费,指的是公安、法院、检察院和司法行政部门四个机关的经费。在2011年预算中,公安、法院和司法合计超过4000亿元,占公共安全支出的三分之二。

　　地方政府的公共安全支出大幅超过中央政府,政法经费保障主力亦是地方政府。比如2010年,全国法院支出为538.15亿元,其中地方一级为532.43亿元——中央对地方的转移支付仅为25.97亿元,占4％。

　　相关人士向《财经》记者透露,中央下拨的政法经费分配执行部门是财政部行政政法司,公检法司可对其提供建议。中西部地区中央政府多承担,东部地区以奖代补,下拨到各省财政厅行政政法局,各省再分配到县一级。

　　延续而来的政法经费保障体制是,由地方财政承担其保障责任,实行“分灶吃饭、分级负担、分级管理”,由于保障水平低、收支两条线规定执行不到位等,司法权地方化、“为钱办案”等现象加剧。

　　2009年下半年,有关加强政法经费保障工作的文件,将现行的“分级管理、分级负担”的经费保障体制改变为“分类负担、收支脱钩、全额保障”的体制,并建立经费分类保障政策,具体分为三类:

　　一、分项目保障。包括人员经费、公用经费、业务装备经费、基础设施建设经费四类,其中同级财政承担人员经费、日常运行公用经费、办公基础设施建设经费和各类基础设施维修经费;中央、省级和同级财政分担办案(业务)经费、业务装备经费和业务基础设施建设经费。

　　二、分区域保障。中西部的办案、装备、基建等经费,由中央、省级和同级政府按照规定分别承担,困难地区中央和省级政府的承担比例平均达到50％以上,最高可达90％以上。东部地区原则上由同级政府负担,省级政府支持相对困难区域,中央政府则予以奖励性补助。

　　三、分部门保障。根据各政法机关工作职责、业务特点、工作量差异等,确定中央、省级和同级政府不同的保障范围和责任。

　　以法院为例,2007年4月《诉讼费用交纳办法》实施后,导致诉讼费用出现超五成的降幅,法院出现巨大资金缺口。

　　是年中央财政设立中央补助人民法院办案专款,仅2008年补助基层法院办案经费40亿元(含2007年预留10亿元)。这相当于,3000多个基层法院均多得100多万元资金。

　　地方专项经费

　　在地方财政预算中,与“维护社会稳定”有关的经费覆盖范围广泛,可能列入公检法司等部门预算,亦有可能列入政法委、宣传部、信访局等党政部门项,还可能涵盖进一些民生工程之中。不同的地区则有不同的处理方式。

　　以有中国第一县之誉的江阴市为例。江阴市位于江苏省南部,长江三角洲太湖平原北端,其2010年地区生产总值2000亿元,财政一般预算收入为130.7亿元,稳居全国各县之首。

　　2010年,江阴市市级公共安全支出预算金额为5.8亿元,包括公检法司在内的政法资金占到5.34亿元。其中,公安机关3.81亿元(含消防大队经费0.27亿元),检察院0.48亿元,法院0.71亿元,司法行政部门0.14亿元,政法委0.2亿元。此外,明确列出的与维护社会稳定有关的专项费用,包括平安建设经费、流动人口服务管理等。(见表9)

　　在江阴市,此类主要专项经费由公安局和政法委主导。据当地财政局人士介绍,这些科目如平安建设经费、“三安”(安居村社、安行路街、安宁单位)经费等皆是沿用上级列项,如何使用并无严格界定。

　　在附表中,值得一提的是当地500万元维稳经费,实际用于在公安局内设立维稳办公室。江阴市公安局副局长、维稳办主任张德根介绍,维稳办建于2010年10月份,主要职能是收集和掌握不稳定信息,协调处置不稳定事件现场,督办会办各部门相关工作,定时进行评估。

　　对于基层政府而言,维稳办承担的角色非常重要。在江阴,其形成的维稳联席会议制度、维稳评估报告制度,已经成为当地政府实现社会稳定的主要方式。

　　此外,与维护社会稳定相关的基础设施建设涉及多个部门,难于统计。例如,江阴市在11个市际卡口和高速出入口全部建成智能化抓拍比对系统;39个派出所全部建成区域监控中心,路面自建探头2583个,启动车辆行踪监控系统建设,目前城乡重要路段、城区主要路口在建224套高清抓拍系统,社会监控探头达3.2万余个。这个“技防城”已建设三年,市、镇两级财政投入6000余万元,资金来自多个部门。

　　再看另外一个例子,经济欠发达的云南曲靖市。早在2008年,该市即按市级人均不低于0.5元、县级不低于1元的标准提供综治维稳工作经费。

　　该市财政所列的名目,与江阴市相似:综治维稳工作经费、平安建设、治安防控、综合治理、法制宣传、依法治理、人民调解、法律援助、防范和处理邪教、教育培训等专项工作经费列入同级财政预算。

　　曲靖市、县、乡三级财政每年按1∶1∶1的比例预算600余万元,以每人每月不低于300元的标准,补助村(社区)综治维稳室的专职治保调解员。

　　此外,市、县两级财政按1∶1的比例,投入1200万元配齐村级“三室一庭”(综治维稳室、调解室、警务室、巡回审判庭)办公设备,并按每村每年不低于2000元的标准定额补助办公经费,纳入县级财政预算。

　　据官方数据,2008年曲靖市县两级财政此类专项经费投入达3067万元。

　　涉诉涉访基金

　　与公共安全相关的基金近年来尤为醒目。众多地方党委和政府在政法委、法院、信访局等机关下设专项基金、涉诉涉法专项工作基金、重大信访基金等,主要用于给付符合条件的信访人员。

　　涉诉涉法信访是维护社会稳定的重要手段。司法和信访并存,但司法公信力不佳,故由司法而引发的信访占全部信访的比重较大,且难以解决。

　　3月11日,最高法院院长王胜俊在作工作报告时称,各级法院2010年全年接待信访近107万人次。为此,最高法院一方面要求清理涉诉信访积案,另一方面制定了涉诉信访案件终结办法。

　　但从地方经验来看,创设相关基金比“花钱买平安”更有效。如浙江省慈溪市法院2006年设立的司法救助基金,主要针对被执行人确无履行能力,而申请人又生活极度困难的案件,既安抚了在访人员,同时预防潜在人员上访。

　　该基金启动时获财政80万元专项拨款,先由法院裁定,2009年后审批权转为市政法委,其审批程序为:申请人以书面形式向法院提出申请,案件承办人提出发放的理由和具体金额的书面报告,经庭(局)长、分管院长、院长三级审批,此后交由承办人填写好支付凭证,再经上述三级签字确认,领取救助金。

　　据该法院两位法官朱玲和杜震的调研显示,从2006年10月至2010年4月,慈溪法院共对130件案件当事人发放了共计139.46万元的司法救助基金,其中信访案件共10件,占7.69％,发放了共计16万元的救助金。其中使案件得到彻底解决的占到发放总数的60％。

　　朱、杜的调研报告称,这一救助金制度体现了司法救助制度维护社会和谐、稳定的作用,但也有不良后果。一方面,会导致个别当事人将司法救助金当成获取利益的手段,如5件继续信访的案件中有4件为老信访户;另一方面,这在一定程度上会对其他案件的当事人产生错误的导向,即只要去吵、去闹就能得到救助。不仅不能息诉罢访,反而会误导更多的人加入信访、上访的行列。

　　成本与收益

　　清华大学社会学系教授孙立平领衔的课题组在一份名为“以利益表达制度化实现社会的长治久安”的报告中称:近年来,各地维稳投入急剧上升,维稳成本相当高昂,一些地方甚至已经到了不计代价的程度。

　他表示,考虑社会总收益,核算社会总成本,只要维稳投入量入为出,就是可接受的。

　　但赵永琛承认,由于维稳仅由政府单向投入且任务加重,经费确在不断增加,主要是人力、设备及办案开销。

　　一方面,是人力支出的增加。赵永琛总结,庞大的公安机关、检察机关、法院、司法行政机关、监狱、拘留所、看守所和社会治安综合机构,从中央到地方都建立了一整套执法和司法力量。全国的人民警察,以及法院干警、检察干警、司法行政干警和其他维稳人员,再加上武警,基本工资支出就不是一个小数字。

　　二是设施、装备和其他物力支出。赵认为,公检法等国家机器的运转所需要的大量的办公场所、设备、武器装备、技术器材都需要花钱建造或购置。

　　三是办案的开销。赵表示,全国每年发生的违法犯罪案件数以千万,公检法司等国家机器启动办案程序后,不仅侦查、调查、检验鉴定、采取强制措施、收集证据等工作需要花钱,而且开庭审理、调解、审判、执行、监管同样需要开支。如果没有足够的经费来保障,就无法完成办案任务,那也就根本谈不上维护平安了。

　　对于公共安全支出及相关费用超过6000亿元的规模,赵永琛撰文表示,问题在于,这笔钱花得值不值得。“这是平安的代价”,“和谐、稳定、安全,也就是平安,是人人追求的生存境界,而维稳支出是维稳的必要前提,平安是维稳投入的产出。”

　　但在中国社科院社会问题研究中心主任于建嵘看来,一些经费是完全可以避免的额外支出。“比如为了拦截一个上访群众需要花费上万元,这笔钱如果用于解决上访群众的问题已绰绰有余,这样不但没有解决问题反而把资源白白浪费掉了。”

　　回到开头沈佑斌的故事,如果长沙市开福区政府将那笔维稳支出用于解决沈家的问题,不仅节约了纳税人的费用,沈佑斌的牢狱之灾也可避免。

　　本刊记者郑猛、张鹭,实习生杨佳秋对此文亦有贡献

　　2011年政府收支分类科目公共安全类:

　　204公共安全

　　20401武装警察

　　2040101 内卫

　　2040102 边防

　　2040103 消防

　　2040104 警卫

　　2040105 黄金

　　2040106 森林

　　2040107 水电

　　2040108 交通

　　2040199 其他武装警察支出

　　20402公安

　　2040201 行政运行

　　2040202 一般行政管理事务

　　2040203 机关服务

　　2040204 治安管理

　　2040205 国内安全保卫

　　2040206 刑事侦查

　　2040207 经济犯罪侦查

　　2040208 出入境管理

　　2040209 行动技术管理

　　2040210 防范和处理邪教犯罪

　　2040211 禁毒管理

　　2040212 道路交通管理

　　2040213 网络侦控管理

　　2040214 反恐怖

　　2040215 居民身份证管理

　　2040216 网络运行及维护

　　2040217 拘押收教场所管理

　　2040218 警犬繁育及训养

　　2040219 信息化建设

　　2040250 事业运行

　　2040299 其他公安支出

　　20403国家安全

　　2040301 行政运行

　　2040302 一般行政管理事务

　　2040303 机关服务

　　2040304 安全业务

　　2040350 事业运行

　　2040399 其他国家安全支出

　　20404检察

　　2040401 行政运行

　　2040402 一般行政管理事务

　　2040403 机关服务

　　2040404 查办和预防职务犯罪

　　2040405 公诉和审判监督

　　2040406 侦查监督

　　2040407 执行监督

　　2040408 控告申诉

　　2040409 “两房”建设

　　2040450 事业运行

　　2040499 其他检察支出

　　20405法院

　　2040501 行政运行

　　2040502 一般行政管理事务

　　2040503 机关服务

　　2040504 案件审判

　　2040505 案件执行

　　2040506 “两庭”建设

　　2040550 事业运行

　　2040599 其他法院支出

　　20406司法

　　2040601 行政运行

　　2040602 一般行政管理事务

　　2040603 机关服务

　　2040604 基层司法业务

　　2040605 普法宣传

　　2040606 律师公证管理

　　2040607 法律援助

　　2040608 司法统一考试

　　2040609 仲裁

　　2040650 事业运行

　　2040670 涉外、 涉港澳台证书工本费支出

　　2040699 其他司法支出

　　20407监狱

　　2040701 行政运行

　　2040702 一般行政管理事务

　　2040703 机关服务

　　2040704 犯人生活

　　2040705 犯人改造

　　2040706 狱政设施建设

　　2040750 事业运行

　　2040799 其他监狱支出

　　20408劳教

　　2040801 行政运行

　　2040802 一般行政管理事务

　　2040803 机关服务

　　2040804 劳教人员生活

　　2040805 劳教人员教育

　　2040806 所政设施建设

　　2040850 事业运行

　　2040899 其他劳教支出

　　20409国家保密

　　2040901 行政运行

　　2040902 一般行政管理事务

　　2040903 机关服务

　　2040904 保密技术

　　2040905 保密管理

　　2040950 事业运行

　　2040999 其他国家保密支出

　　20410缉私警察

　　2041001 行政运行

　　2041002 一般行政管理事务

　　2041003 专项缉私活动支出

　　2041004 缉私情报

　　2041005 禁毒及缉毒

　　2041006 网络运行及维护

　　2041007 警服购置

　　2041099 其他缉私警察支出

　  20499 其他公共安全支出