“跑部钱进”治理难在何处

清同治七年（1868）十一月二十七日，曾国藩给儿子曾纪泽写信说，他对皇上“感激次骨，较之得高爵穹官，其感百倍过之”。是什么事使曾国藩觉得比获得高官厚爵更让他对皇上感恩戴德呢？除了过去的几件事之外，最近的一件事尤其让他感激涕零。这件事就是皇上同意军费报销免于审计。当年捻军即将被彻底消灭，战争进入扫尾阶段，军费的报销提上了议事日程。但是让湘军主帅曾国藩和淮军主帅李鸿章有点烦恼的是，军费的报销遇到了一点麻烦。

烦恼的原因不是担心皇上对他们大手大脚花钱有意见，让他们烦心的是“部费”。

军费报销要通过户部。户部相当于现在的财政部。报销是有财政纪律的，首先一点是账目必须清楚。但是战争期间情况特殊，账目是很难弄得一清二楚的。从另一个角度说，军费本来就是一本滥账，军官贪污、少用多报也是普遍存在的现象。报销的审计是户部的书吏，也就是财政部的普通人员执行的。这些“部吏”自然知道内情，他们给曾国藩、李鸿章透了口风，报销军费约3000万两，他们要提成，按一厘三毫即1.3%算，共需约40万两银子。

曾国藩很是为此苦恼，他一方面写奏折希望皇上同意军费报销免于审计，另一方面让人去讨价还价，结果书吏们答应只要8万两。皇上出于曾、李保卫大清江山的卓越功勋，同意了曾国藩的要求，但曾国藩表示已经答应给书吏们的8万两银子还是照给。

清代的北京官场有一个独特的现象，叫做“官穷吏富”。吏一般住城南靠东面的正阳门东与崇文门外，而吏的上级———中央六部的司局级干部（司官）则多居住在靠西的宣武门外，这个现象叫“东富西贵”。书吏们住的是产权属于自己的“华宅”，而他们的上级却通常租房住。那么，书吏们靠什么致“富”呢？靠的就是“部费”。

所谓“部费”，就是到六部衙门办事所需要的活动经费，类似于现下“跑部钱进”的钱。给了“部费”，即使不符规定，账目漏洞百出，他们可以睁一只眼闭一只眼让你通过；如果不给“部费”，即使完全符合规定，账目天衣无缝，他们也可以找个理由打回去，让你核查清楚了再来报。对此，雍正皇帝总结说：“若无部费，虽册档分明，也以本内数字互异，或钱数几两不符，往来驳诘”，“而一有部费，即使糜费钱粮百万，也可准予奏销”。

小小的户部书吏为什么拥有让封疆大吏、中兴名臣曾国藩就范的权力？清代各部的“堂官”（尚书、侍郎）和“司官”（郎中、主事）大多是科举出身，考试的内容是八股文，对于财务、审计缺乏专业技术知识。更重要的是，“堂官”、“司官”是经常调动的，他们对本部门的情况往往并不十分了解，对于财务方面的繁琐规定更是不如书吏们精通。另外，“堂官”、“司官”大部分有文人习气，他们更喜欢吟诗赏画、喝酒听戏，对于那些无聊而又让人头疼的数字是没有兴趣去了解的。所以，审计方面一般是交给书吏们去做，自己就是在报告送上来的时候签字，当然，是签“同意”还是“驳回”也是听书吏们的意见。这种情况发展的结果是地方上要报销账目的时候“未去朝天子，先来谒书手（书吏）”，曾国藩也得走这条路子。

这样，各部的普通办事人员———书吏们就拥有了很大的权力。这种权力，实际上就是自由裁量权：他可以让你通过（“可”），也可以不让你通过（“不可”）。而决定他们说“可”还是“不可”的，就看你给不给“部费”、给多少“部费”了。用晚清学者冯桂芬的话说，“夫所谓可不可者，部费到不到也”。如果“部费”到，他可以找让你通过的规定（“例”），如果“部费”不到，他就去找不让你通过的规定。这个现象，清代的人归结为三个字：“吏、例、利”，即吏援例以求利。

地方官员为了筹措“部费”，不是摊派民间就是截留公款，这使得政治混乱，清代历朝皇帝屡屡发布禁革“部费”的圣旨，雍正甚至成立了类似现在审计署的“会考府”以专门主持审计工作，但是地方官员还是照送“部费”不误。这其实不难理解，只要存在没有刚性约束的自由裁量权，要限制“部费”就是不可能的。回到今天，要减少“跑部钱进”现象，驻京办是存是废并不重要，重要的是如何减少部委审批的资金、项目，并限制其自由裁量权。