依法治国需要进行科学规划

社会主义法治国家建设进程需要一份“路线图”。这份“路线图”就是对法治这一宏伟目标的最终到达作出战略性规划,设定数个不同的实现阶段,以及每一阶段所要达到的阶段性目标,指明每一阶段的具体任务和衡量指标体系

□王利明

法律作为一种根植于特定历史时期和社会经济文化环境的制度,反映了人们在相应时期和背景下的社会需求和价值取向。中国的法治道路应当是从中国的现实需要出发的,不能也不应全面照搬西方。从历史上看,一些西方法治国家曾将其法治体制移植到亚洲、非洲等殖民地,但从结果来看,并不能说完全获得成功。

这在一定程度上说明了法治和文化、社会发展程度之间的紧密联系。笔者认为,西方的法治作为一种治理模式,是其长期实践经验积累的结果,他们的法治理念更多地关注西方社会形态、历史文化传统,未必都适用于东方社会。

法治建设需要战略规划

我国自改革开放以来,经过三十多年的努力,法治建设所取得的成就是巨大的。从立法方面来看,我们用三十年的时间走过了西方国家数百年的道路,尤其是有中国特色的社会主义法律体系已经形成。

从司法方面来看,司法制度基本完善,司法已经成为最终解决纠纷的机制,职业化的法官队伍也已经初具规模。

从执法方面来看,依法行政、建立法治政府已经成为行政机关基本的工作规范和目标。

但是,我们确实也应当看到,我国正处于转型时期,这个转型不仅是从农业社会向工业社会,从计划经济向市场经济的转型,而且,也是从人治社会向法治社会的转型。在转型社会中,必然存在两种体制的特征。

三十多年经济的高度发展,在经济实力大幅提升、人民生活得到很大改善的同时,也带来了大量社会矛盾和社会问题。解决这些社会问题只有通过法治,也必须依靠法治。但这并不是说实现法治就能够一蹴而就,也不是说有了法治就能一夜之间解决所有问题,在我们这种转型国家中实现法治必须依据法治本身的规律和我国的现实情况科学规划和稳步推进,才能够最终实现我们的目的。

为了推进法治建设,我们需要一个战略规划；在运作层面上,法治主要是一种法律秩序和法律实现的过程及状态。法治本身就是一个动态的过程,因此法治建设的推进也必须在党的领导下,有序稳步推进。为此,社会主义法治国家建设进程需要一份“路线图”。这份“路线图”就是对法治这一宏伟目标的最终到达作出战略性规划,设定数个不同的实现阶段,以及每一阶段所要达到的阶段性目标,指明每一阶段的具体任务和衡量指标体系。

制定这一战略规划的必要性在于:一方面,通过战略规划可以实现向法治国转型中的社会稳定有序。法治不能大跃进,不能脱离国家社会发展水平。在推进法治的过程中,必然会遇到各种困难和障碍,甚至可能遭遇社会动荡。如果有了战略规划,我们就可以按照所设想的步骤逐步推进,并可以制定预案,即在总体法治战略规划制定之后,各级机关、各部门也应当围绕本部门的各项任务,确定本部门具体落实计划以及相关应急预案。这样,通过富有前瞻性的战略规划以及相关配套政策、措施,就可以有效避免或者缓解对社会可能带来的冲击。

另一方面,通过战略规划也有助于推进社会主义民主政治的不断完善。在现代社会,民主和法治是始终不可分离的。民主是依法治国必备的政治基础,没有民主,就不可能使法律体现充分体现民意,法律在实践中就难以甚至无法得到社会大众的认同。

战略规划推进法治建设切实可行

通过分解法治实现过程中的步骤和措施,制定战略规划是完全可行的。法治目标的实现,不可能完全依照边实践、边摸索的逻辑,而需要事先作出战略性规划。这是因为,法治作为人类文明发展的普遍性成果,在数百年的法律发展史中已经形成了一些具有共性的规律和路径；不同法律传统的法治仍然具有一些基本的共同原则。

从我国法治建设的实践来看,采取规划的方式推进改革是行之有效的。从立法来看,我们历来都有立法规划,立法规划确保了法律体系的科学性和完备性,从而稳步推进了社会主义法律体系的形成。从行政执法来看,国务院在2004年颁布了《全面推进依法行政实施纲要》,这一纲要就其性质而言,就是依法行政的规划,各级行政机关正是按照纲要的要求,推进依法行政和建设法治政府,从而稳步地推进了政府法治建设。从司法来看,最高人民法院在司法改革方面一直采取规划的方式,曾经颁布了《人民法院第二个五年改革纲要》等,系统部署了2004年至2008年法院改革各项措施,启动人民法院新一轮的全面改革,为司法改革的有序推进发挥了重要作用。但是,从全国范围来,我们缺乏全面推进法治的规划。

法制建设战略规划的目标

笔者认为,制定法治建设的战略规划,首先就要明确宪法确立的“依法治国,建设社会主义法治国家”的目标,在此目标之下,可以将法治建设的内容分解为如下几个部分,并分别拟定规划,确立各阶段发展目标:

第一,宪政制度建设规划。依法治国,首先必须是依宪治国。法治的形式性要求是,政府所行使的一切权力都必须来源于宪法的授权,并受宪法的制约。实现依宪治国,不仅要全面贯彻和实施宪法,还要建立和完善宪法监督机制,使一切违反宪法的行为都得到及时纠正。在此项任务中,可以具体分解为:公权力的分配和监督,公民基本权利的保护,进一步完善宪法的监督和实施制度、预决算公开和监督制度、选举制度的完善等。

第二,立法任务规划。在社会主义法律体系建立之后,我国还有很多具体立法工作有待完善,例如,加快民法典的制定、完善有关社会保障法、对程序法进行必要的修改等等。再如,通过劳动和社会保障制度的完善,来实现公民的社会性权利。

第三,司法改革规划。在司法方面,我们应当逐步建立公正、权威、高效的司法机构,保障司法机关依法独立行使审判权。我们应当继续推进法官职业化,完善诉讼程序、审判监督、执行程序、法律援助、冤假错案的纠正与赔偿等一系列制度；进一步完善法院经费保障、法官薪酬、培训等相关司法保障制度；进一步完善执行程序,化解“执行难”、“执行乱”的问题。

第四,依法行政与建立法治政府。一方面,要应当进一步界定政府与市场、社会的关系,厘定政企关系、政事关系；进一步压缩政府审批权限、明确行政权力界限、规范行政行为程序、加强行政信息公开,切实维护公民对行政机关的监督权利。另一方面,要进一步加强对行政相对人的保护,完善行政诉讼、复议等制度,逐步扩大对行政行为的司法审查范围和强度。

第五,完善对私权的保护机制。公民权利的保护是法治建设的重要目标,这其中不仅包括公民的宪法基本权利的保护,也包括其他权利的保护。这就需要进一步完善立法、切实落实宪法关于基本权利的规定；努力降低犯罪率,规范多元纠纷解决机制,化解各种社会矛盾,充分保障公民的财产人身安全和私权。

第六,法治的关键还在于引导公民树立社会主义法治理念、养成遵纪守法的良好习惯。为此,应当进一步加强普法和法治教育的力度,积极探索法治宣传新手段的运用,进一步改革和完善法学教育以及司法考试制度,为国家法治建设培养合格的法律人才。

(作者系中国人民大学党委副书记兼副校长)

来源：《法制日报》