《关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》答记者问

发布时间： 2004-11-25 20:00:28

司法解释出台的背景

问：最高人民法院于2004年11月25日公布了《关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》（以下简称《规定》），请您介绍一下为什么要出台这一司法解释？

答：近年来，在执行程序中通过拍卖、变卖的方式对查封、扣押、冻结的财产进行变现的案件越来越多，情况也越来越复杂，给执行和拍卖实践带来了许多新情况、新问题。现行民事诉讼法关于拍卖、变卖的规定非常原则。我国虽然有专门的拍卖法，但拍卖法主要用来调整公民、法人和其他组织自主委托拍卖企业所进行的拍卖活动，而法院在执行过程中委托拍卖企业所进行的拍卖有其特殊性，有很多特殊问题需要作出专门规定。1998年，最高人民法院出台了《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》，该司法解释对拍卖、变卖问题虽作了一些补充规定，但总体上仍很笼统。各地法院在实际操作中常常遇到许多具体的法律适用问题，现行法律和司法解释已经不能适应执行工作的需要。同时，由于拍卖法律制度不完善，执行程序中因拍卖环节而出现的违法违纪问题也时有发生。因此，各级法院和社会各界都希望尽快出台新的司法解释。为了进一步规范民事执行中的拍卖、变卖措施，及时指导各级人民法院正确处理拍卖过程中遇到的问题，有效地制约执行人员的执行行为和拍卖企业的拍卖行为，保证拍卖程序的顺利进行，切实依法维护当事人的合法权益，最高人民法院决定制定关于民事执行中拍卖、变卖财产的司法解释。2003年初，最高人民法院根据法律规定的原则和各地法院的实践经验，起草了《规定》的初稿。经过多次调研、论证，并在广泛征求国家立法机关、专家学者和拍卖行业协会等社会各界意见的基础上，前后修改达数十稿，最后经最高人民法院审判委员会讨论通过。

处理查封财产拍卖是首选

问：执行程序中处理查封、扣押、冻结的财产时，为什么要首先选择拍卖的方式？有无例外？

答：执行程序中之所以要对查封、扣押、冻结的财产进行变现，目的在于用卖得的价款清偿债务。执行财产卖得的价款越高，就越有利于实现债权，同时也越有利于保护债务人的合法权益。因此，选择何种方式对执行财产进行变现处理，至关重要。拍卖具有公开、公平竞争等特点，对查封、扣押、冻结的财产通过公平竞价的方式公开进行拍卖，有利于杜绝暗箱操作，实现价格的最大化。相反，变卖措施则缺乏公开性、透明度和竞争性，程序上也比较随意，不仅不利于执行财产卖得最高的价格，而且容易导致权力滥用。正是基于这种考虑，司法解释强调人民法院在处理被执行的财产时，应当把拍卖作为首选方式。

但是，另一方面，因拍卖必须遵循严格的程序，难免要花费时间和费用，从交易成本上考虑，一概采取拍卖措施进行变价，在很多情况下未必对当事人有利。此外，对于某些特殊的执行财产，也需要采取简易的方式迅速作出处理。因此，我们在坚持优先进行拍卖的同时，把变卖这种简便经济的变价方式作为必要的补充。司法解释第三十四条规定，对于当事人双方及有关权利人同意变卖的财产，以及在查封标的物为金银及其制品、当地市场有公开交易价格的动产、易腐烂变质的物品、季节性商品、保管困难或者保管费用过高的物品等情形下，可以采取变卖的方式处理。

对评估结果不服可以提出异议

问：司法解释中规定当事人及其他利害关系人可以对评估报告提出异议，甚至可以申请重新评估。请问，作出这一规定主要是出于何种考虑？

答：在拍卖之前，由专门机构或专业人员对查封、扣押、冻结的财产依据一定的方法、程序和标准进行价格评估，可以为合理地确定拍卖保留价提供重要的参考依据。但是，评估是一项非常复杂的工作，容易受到各种主客观因素的影响和制约。实践中，不同评估机构对同一执行标的物的评估结论往往不一致，有时还会出现很大的差异，有些评估结果甚至与标的物的实际价值有很大出入，当事人意见很大。为防止因评估价格过高或过低影响拍卖保留价的确定，给当事人的利益造成损害，司法解释第六条明确赋予当事人和其他利害关系人一定的救济权利，使他们在认为评估报告有问题的情况下，可以向法院提出异议。为保障当事人和其他利害关系人能够及时了解评估结果，司法解释中还规定，人民法院应当在收到评估报告后五日内将其发送当事人及其他利害关系人。

关于重新评估的问题，司法解释并没有采取完全放开的做法。这主要是考虑到评估结果仅仅是确定拍卖保留价的一个参考因素，在评估阶段如果花费太多的时间、精力和费用，会增加当事人的负担，且影响到执行的效率。因此，司法解释第六条第二款仅规定，在有证据证明评估机构、评估人员不具备相关的评估资格或者评估程序严重违法的情况下，当事人或者其他利害关系人才可以申请重新评估。

三种方式确定评估、拍卖机构

问：司法解释中对确定评估、拍卖机构规定了哪些方式？是否允许法院直接指定评估、拍卖机构？

答：依照现行法律、法规的规定，评估和拍卖都要收取评估费或者佣金。在执行程序中，法院把查封、扣押、冻结的财产委托给哪个评估、拍卖机构进行评估或者拍卖，直接影响到该评估或拍卖机构的经济效益。因此，委托评估或者拍卖机构这一环节很容易出现违法违纪问题。由于现行民事诉讼法对评估和拍卖机构的委托方式没有作出明确的规定，各地方法院在实践中的做法也不一致。前几年，很多地方采取由法院直接指定评估或拍卖机构的做法，由于法院在确定评估和拍卖机构的过程中缺乏相应的规范，一些执行人员不幸成为某些评估、拍卖机构拉拢、腐蚀的对象，执行人员滥用权力的情形也时有发生，给执行队伍造成了不良的影响。鉴于此，近年来，很多法院纷纷采取抽签、摇珠等随机的方式选择、确定评估和拍卖机构，取得了很好的效果。司法解释对这种做法明确予以肯定。为了进一步完善委托评估、拍卖制度，司法解释第五条和第七条对委托评估、拍卖机构规定了三种方式：第一种方式是由当事人双方协商一致后经人民法院审查确定，这种方式充分体现了对市场主体意思自治的尊重。第二种方式是在当事人双方协商不成的情况下，由人民法院召集当事人双方采取抽签、摇珠等随机的方式确定评估、拍卖机构。关于评估和拍卖机构的确定，既要考虑法执行作的效率和廉政建设，又要考虑评估和拍卖行业发展的需要，还应该体现优胜劣汰的原则。鉴于此，司法解释还规定了确定评估、拍卖机构的第三种方式：在当事人双方提出申请的情况下，应当通过公开招标的方式确定评估、拍卖机构。公开招标的方式有利于委托到那些资质高、信誉好、收费低、服务好的评估、拍卖机构进行评估或拍卖，从而有利于最大限度地维护当事人的合法权益。

不得进行无底价拍卖

问：司法解释明确规定拍卖应当确定保留价。请问，确定拍卖保留价的意义何在？保留价的确定要考虑哪些因素？

答：保留价又称底价，是确认拍卖成交的最低价格。在拍卖程序中，竞买人所出的最高价低于保留价的，不能确认拍卖成交。可见，保留价的确定实际上意味着设置了一种权利制衡机制，通过这一机制可以有效地避免利益的过分倾斜，防止因拍卖价格过低对被执行人的合法权益造成损害。当然，我们也注意到，在拍卖实践中，对于那些价值较低的财产经常采取无底价拍卖的做法。考虑到实际操作中究竟应采取有底价拍卖还是无底价拍卖容易引发争议，因此，司法解释第八条规定执行中的拍卖一律采取有底价拍卖的做法。

拍卖保留价的确定要综合考虑多种因素。一般认为，评估价是确定保留价的重要参考依据，但保留价与评估价的关系到底如何，保留价是否要严格依据评估价来确定，实践中的做法不统一。有的将评估价下浮一定幅度作为保留价；有的则完全按照评估价确定保留价。我们认为，评估价的功能旨在对拍卖标的物的内在价值进行客观的反映，保留价的功能则在于为被执行人的利益设置最低的保护限度。保留价不等于评估价，更不能以评估价代替保留价。另一方面，保留价的确定又不能过分低于评估价，以免损害被执行人的利益；但也不宜过分高于评估价，以免标的物不能顺利卖出，影响债权的实现。基于上述思路，司法解释在确定保留价问题上既赋予法院一定的权力，由其参照评估价确定，同时又规定了一定的幅度，在第一次拍卖时，法院确定的保留价不得低于评估价的百分之八十；以后每次拍卖时，可以酌情降低保留价，但每次降低的数额不得超过前次保留价的百分之二十。在实际操作中，人民法院应当在充分考虑评估价的基础上，综合考虑当事人的心理预期、拍卖惯例、当地的市场行情以及当事人和案件执行的具体情况等因素，公平合理地确定拍卖保留价。此外，对于未作评估的财产，明确规定应参照市价确定保留价，并应当征询有关当事人的意见。

竞买人应当预交不低于百分之五的保证金

问：司法解释中为什么规定竞买人在拍卖前向法院预交保证金？保证金的数额如何确定？

答：司法解释第十三条规定竞买人在拍卖前应当交纳保证金，主要有两个目的：一是防止某些竞买人在拍卖时故意出高价应买后不交纳价款，扰乱和妨碍拍卖的顺利进行。实践中确实有一些竞买人参加竞买不是为了取得拍卖的财产，而是为了扰乱拍卖秩序，以达到某种不正当的目的。有的被执行人还可能通过抬高拍卖价格，妨碍拍卖的正常进行。要求参加竞买的人在拍卖前预交一定数额的保证金，可以大大减少上述情况的发生，保证拍卖乃至整个执行程序的顺利进行。预交保证金的第二个目的，是确保重新拍卖时所增加的费用以及重新拍卖与原拍卖的差价损失，能从保证金中及时扣除。在拍卖成交或者以流拍的财产抵债的情况下，如果买受人逾期不交付价款或者承受人逾期不补交差价而使拍卖、抵债的目的难以实现的，司法解释第二十五条规定人民法院可以裁定重新拍卖，并由原买受人承担重新拍卖的价款低于原拍卖价款造成的差价、费用损失及原拍卖的佣金。而只有在拍卖前要求竞买人预交保证金，才能保证法院能够及时将上述差价、费用或佣金直接予以扣除，使整个拍卖程序不因此而受到过分的妨碍或拖延。当然，并不是任何拍卖都要预交保证金，对于那些价值较低的动产的拍卖，可以不要求竞买人预交保证金。

至于保证金的具体数额，因拍卖的情况纷繁复杂，很难作出统一的规定，因此，司法解释第十三条只规定了一个最低标准，即不得低于评估价或市价的百分之五。在实际操作中，如果保证金的数额定得过低，就难以起到保证的作用；相反，如果定得过高，可能吸引不到更多的竞买人。因此，法院要根据拍卖财产价值的大小、竞买人以及案件执行等具体情况，合理确定保证金的数额。

动产拍卖不超过两次，不动产不超过三次

问：在拍卖实践中，流拍的情形时有发生。如果出现了流拍，是否要继续拍卖，直到拍卖成交为止?

答：在拍卖实践中，流拍确实会经常出现。出现流拍的原因是多方面的，其中的一个主要原因可能是原拍卖所确定的保留价过高。所以，在出现流拍的情况下，一般都要考虑酌情降低保留价后再次进行拍卖。但另一方面，拍卖的次数又不能没有任何限制。这是因为，执行是要讲究成本和效率的，司法资源也是有限的。如果执行成本过高，效率过低，当事人的利益就要受到损害；如果在某个案件上或者某个程序中花费的人力、物力过多，无疑意味着其他案件中相应的人力、物力就可能减少。也就是说，如果对拍卖的次数不作任何限制，就可能影响到其他案件的办理。因此，对拍卖次数进行限制的做法，既是维护当事人利益的需要，也是为了在个案公正和一般公正之间寻求一个平衡点。此外，限制拍卖次数还有一个考虑：在拍卖保留价降低到一定程度后仍然流拍的情况下，如果再次降低保留价拍卖有可能成交，但保留价降得过低，可能会造成拍卖财产以过低的价格贱卖的情况，从而损害被执行人的利益。基于上述考虑，司法解释第二十七条和第二十八条对拍卖的次数作了明确的限制性规定。考虑到动产的价值一般较低，不动产、其他财产权的价值一般较高或者较为特殊，因此，对动产的拍卖以两次为限，两次拍卖仍然流拍又不能以物抵债的，就要解除查封、扣押，将该动产退还被执行人。不动产、其他财产权则可以拍卖三次，在三次拍卖仍然流拍的情况下，还应该考虑确定一定的期间，再进行一次变卖。如果上述努力都不成功，又不适合采取其他执行措施的，就应当解除查封、扣押、冻结，将该不动产或者其他财产权退还被执行人。将拍卖财产返还被执行人后，对该财产的拍卖就告一段落。当然，如果将来该财产升值，可以考虑重新启动拍卖程序进行拍卖。申请人也可以申请执行被执行人的其他财产。

流拍后债权人可以申请以物抵债

问：您刚才谈到了“以物抵债”，请问，司法解释是否对该问题作出了明确的规定？在什么情况下可以进行“以物抵债”？

答：司法解释对拍卖过程中的“以物抵债”作了明确的规定。在拍卖未成交的情况下，准许申请执行人或者其他债权人以本次拍卖的保留价接受该财产抵债，既可以使债权人的债权尽快得到实现，又可以使债务人避免因降低保留价拍卖而遭受损失，还可以减少再次拍卖而增加的费用，提高执行的效率。依照司法解释第十九条的规定，不论是动产的拍卖，还是不动产、其他财产权的拍卖，在每次拍卖出现无人竞买或者竞买人的最高应价低于保留价即流拍的情况时，到场的申请执行人或者其他执行债权人都可以申请以该次拍卖所确定的保留价接受拍卖财产抵债，人民法院一般应当准许。人民法院也可以在每次流拍后主动征求债权人的意见，在其同意的情况下将拍卖财产交其抵债。司法解释中关于抵债的规定不需要征得债务人一方的同意，有人担心这样做会损害债务人的利益。实际上，司法解释中对这个问题已经有所考虑，即要求抵债时不能随意作价，而应以该次拍卖所定的保留价为标准进行折抵。有这样一个限制，即使没有债务人的同意，应该也不会对债务人的利益造成损害，而且，这一规定正体现了执行强制性的特点。

在执行实践中，还可能会出现两个或两个以上执行债权人都申请以拍卖财产抵债的情形。司法解释第十九条第二款规定，在这种情况下，应由法定受偿顺位在先的债权人优先承受；如果各个债权人的受偿顺位相同，则以抽签方式决定承受人。但是，如果债权人应受清偿的债权额低于抵债财产的价额的，人民法院应当责令其在指定的期间内补交差额，然后将补交的价款分配给其他债权人。

不动产所有权自拍卖成交或抵债裁定送达时起转移

问：司法解释规定不动产拍卖成交或抵债后，其所有权自拍卖成交或抵债裁定送达时起转移。请问，司法解释为什么没有把登记作为不动产所有权转移的生效要件？这与不动产所有权转移应以登记为生效要件的主流观点是否存在冲突？

答：拍卖财产的所有权或者其他权利何时转移给买受人，直接关系到拍卖的效果和各方当事人的利益，是强制执行实践中必须予以解决的问题。比如，在不动产拍卖成交裁定送达后办理过户登记前，如果被执行人破产的，该不动产的所有权何时转移给买受人就是一个非常有实际意义的问题。如果认为不动产的所有权自拍卖成交裁定送达时起即转移给买受人，该不动产就不应被作为破产财产；相反，如果认为拍卖成交后不动产所有权的转移必须以登记为要件，该不动产就应被列为破产财产，买受人只能通过其他途径寻求救济。这个问题尽管非常重要，但我国民事诉讼法并未作明确规定，而法院却不能因为我国法律对此还未作明确规定而不作出判断和处理。从近现代各国的物权立法来看，物权变动大致可以分为两大类：一类是因合同等法律行为引起的物权变动，另一类则是非基于法律行为引起的物权变动。强制执行程序中的拍卖行为所引起的物权变动应理解为非基于法律行为引起的物权变动。 对于非基于法律行为引起的不动产物权变动，许多国家的法律一般都没有将登记作为其生效要件。这样做一是为了弥补登记生效要件主义过于严格，不能完全符合社会交易便捷要求的不足；二是该类物权变动或有法律的直接规定，或有国家权力的介入，其变动事实上已经发生，而且有明确的存在状态，已经符合了物权公示的要求，登记与否对交易安全没有大的影响。也正是基于上述考虑，司法解释第二十九条没有把登记作为不动产所有权转移的生效要件规定，而是规定不动产的所有权自拍卖成交或者抵债裁定送达时起转移给买受人或承受人。

拍卖价款和标的物应及时交付

问：司法解释对拍卖成交后价款和标的物的交付都提出了特殊的要求，为什么要作这种规定？

答：首先来看价款的交付。依照司法解释第二十四条的规定，拍卖成交后，买受人应当在拍卖公告确定的期限或者人民法院指定的期限内将价款交付到人民法院或者汇入人民法院指定的帐户。这一规定有两点值得注意：一是买受人应当在一定期限内交付价款，而且，依照第二十五条的规定，买受人逾期未交付价款的，人民法院可以裁定重新拍卖。这主要是考虑到拍卖只是执行程序中的一个环节，如果买受人无限期地拖延支付价款，势必影响到执行的效率，债权的实现也因此受到影响。但是，由于作出重新拍卖的裁定毕竟是通过公权力解除了已经生效的拍卖合同关系，因此，必须十分慎重。一般来说，如果买受人不是严重违约而影响债权的实现，或者能够通过其他途径予以补救的，则不宜启动此程序。二是价款应当交付到人民法院或汇入人民法院指定的帐户。这一规定主要是为了加大人民法院对拍卖价款的实际控制和监督力度，尽量避免在这一环节出现新的问题和纠纷。

其次来看拍卖标的物的交付。在拍卖标的物的交付问题上，也有两点值得注意：一是在买受人将价款足额交付给法院之前，不允许将拍卖标的物实际移交给买受人，这一点在司法解释的第二十三条和第三十条中都有体现。依照第二十三条的规定，拍卖成交裁定于价款全额交付后才能送达买受人；而依照第三十条的规定，拍卖标的物于拍卖成交裁定送达后才能实际移交给买受人。可见，拍卖标的物应当在价款足额交付之后或者同时移交给买受人。这一规定主要是为了避免在标的物实际交付后，买受人拖延支付价款，影响执行程序的顺利进行。实际上，整个司法解释都贯穿着这样一条思路，即尽量避免因拍卖程序本身而衍生出新的问题和纠纷，使执行程序雪上加霜。应当注意的第二点是，拍卖成交后，人民法院应当在拍卖成交裁定送达后十五日内，及时将拍卖财产移交给买受人。执行实践中，有些法院在拍卖成交后，既无任何正当理由，又迟迟不向买受人移交拍卖标的物，导致买受人的合法权益遭到损害，同时也影响了法院自身的威信。因此，司法解释第三十条对法院移交拍卖标的物的期限作出了明确的规定，人民法院必须严格按照这一期限移交拍卖的标的物。当然，实践中可能存在着拍卖标的物依法不能移交的情形，例如在执行前，拍卖的房屋已经出租给了第三人，租赁合同还有三年才到期。如果存在上述类似情形，人民法院应当在拍卖前及时向所有的竞买人予以说明，以免在拍卖成交后引发不必要的争议。

拍卖费用将大幅度降低

问：司法解释中，对拍卖机构收取佣金的比例，作了明确的限制性规定，这主要是出于何种考虑？

答：拍卖机构进行的拍卖是一种商业活动，拍卖成交后，拍卖机构都要收取一定比例的佣金。佣金比例的高低，直接影响到申请执行人、被执行人、买受人以及拍卖机构的切身利益，是各方关注的一个焦点问题。目前，民事诉讼法对执行程序中拍卖的佣金收取比例未作规定，各地法院在实践中一般是参照拍卖法的规定进行操作。按照拍卖法的规定，委托人、买受人可以与拍卖人约定佣金的比例，而且约定佣金的比例没有上限；佣金的比例未作约定的，拍卖人可以向委托人、买受人双方各收取不超过拍卖成交价5%的佣金。收取佣金的比例按照同拍卖成交价成反比的原则确定。由于拍卖法对佣金收取的比例仅仅规定了上限，各地法院和拍卖机构在实际操作中很难具体进行把握，佣金偏高或偏低的现象时有发生。鉴于此，司法解释第三十二条对佣金收取的比例分段作出了具体的规定，即拍卖成交价200万元以下的，收取佣金的比例不得超过5％；超过200万元至1000万元的部分，不得超过3％；超过1000万元至5000万元的部分，不得超过2％；超过5000万元至1亿元的部分，不得超过1％；超过1亿元的部分，不得超过0.5％。对于采取公开招标的方式确定拍卖机构的，则应当按照中标确定的方案收取佣金。由于公开招标的方式是各拍卖机构在公开、公平的原则下进行竞标的，收取佣金的数额又可以低于司法解释规定的比例，因此，采取这种方式将会大大减少佣金的数额。同时，考虑到实践中佣金收取的数额普遍偏高，不利于债权的实现，因此，司法解释明确规定拍卖机构只能向买受人单方收取佣金。我们相信，此司法解释的出台，拍卖成本将大大降低。总之，将有利于最大限度地实现债权，最大限度地减少执行成本，最大限度地维护当事人和案外人的合法权益。