政治之必需

   第三波的民主化，时人对自由民主制前景的担忧；左右两派憧憬政府的消亡，发展中国家却在身受该憧憬之实现；我们视各式机构为理所当然，但对其来龙去脉，却一无所知。
　　1970年到2010年的40年间，世界上民主国家的数量历经一次高涨。1973年，世界151个国家中，被《自由之家》（Freedom House) ，评估为自由国家的，仅占45个。《自由之家》是一家非政府机构，每年就世界各国的公民权和政治权，提供量化的评选。(1) 该年，西班牙、葡萄牙和希腊是独裁政权；苏联和其东欧卫星国仍显得强大和凝聚；中国正卷入毛泽东的文化大革命；一群腐败的"终身总裁"正在非洲巩固他们的统治；大部分拉丁美洲处于军人独裁之中。到了下一代，人们则亲眼目睹巨大的政治变化。民主制和市场导向的经济，在中东阿拉伯之外的世界各地蓬勃兴起。20世纪90年代後期，约有120个国家--占世界独立国家总数的60%--成为民主制。(2) 这一变化，即是塞缪尔·亨廷顿（Samuel Huntington）讲述的第三波民主化。自由民主制作为首选，已成为21世纪初普遍接受的政治环境。(3)
　　潜行于体制变化之下，是一项巨大的社会转型。世界上一度消极的千百万民众，组织起来，参与他们各自社会的政治生活，其结果是大幅转向民主制。此次社会大动员，背後有众多因素：广为普及的教育，使民众意识到自我和周遭的政治环境；信息技术，使思想和知识得到迅速传播；廉价的旅行和通讯，让民众得以运用他们的脚来参与选举，如果他们对政府不满；经济繁荣，诱发民众渴望获得更齐全的保障。
　　第三波在20世纪90年代後达到顶峰。21世纪第一个10年则出现"民主衰退"。参与第三波民主化的国家中，约有五分之一，不是回复到威权主义，就是看到它们的民主机构遭受严重的侵蚀。(4) 《自由之家》提及，2009年是世界自由程度连续下跌的第四年，这是1973年创建以来的首次。(5)
　　
　　政治焦虑
　　
　　21世纪第二个10年初，民主制的病状以若干形式呈现。第一种焦虑，取得民主进展的某些国家出现彻底的逆转，如俄罗斯，委内瑞拉和伊朗。它们的民选领袖忙于拆除各式民主机构。他们操纵选举，关闭或鲸吞独立的电视和报纸，取缔反对派的活动。自由民主不仅仅是在选举中获得多数，而由一套复杂的机构所组成，通过法律和平衡，来限制和调节权力的行使。很多国家，虽然正式接受民主的合法性，却在系统性地取消对行政权力的制衡，系统性地发起对法律的侵蚀。
　　其次，那些似乎走出专制的国家，却陷入政论家托马斯·凯罗塞斯（Thomas Carothers）所称谓的"灰色地带"，既非完全的专制，也非货真价实的民主。(6) 许多前苏联的继承国家，如中亚的哈萨克和乌兹别克，正是如此。1989年柏林墙倒塌之後有个普遍的假设：几乎所有的国家将过渡成民主制，而民主实践中的种种挫折，将随时间的推移而获得逐一克服。凯罗塞斯指出，该"过渡模式"的假设是靠不住的，很多专制的精英阶层，无意建立将削弱他们自身权力的民主机构。
　　第三种焦虑，无关乎政治制度能否变得民主化，或保持民主化，而关乎它们能否提供民众所需要的基本服务。拥有民主机构这一事实，并不表明其治国成绩的优劣。未克履行民主所允诺的好处，可能是民主制度所面临的最大挑战。
　　乌克兰就是一个范例。2004年，它给世人带来惊奇，成千上万的民众涌向基辅的独立广场，抗议总统选举的不公。这一系列的抗议被称为橙色革命，引发新一轮的选举，导致改革家维克多·尤先科当上总统。然而一旦当权，橙色联盟一无是处，尤先科又辜负支持者们的期望。政府内部争吵不已，无法应付乌克兰的严重腐败，在2008-2009年的全球金融危机中，其治理下的国民经济陷入崩溃。2010年初，当选为新总统的是维克托·亚努科维奇。而2004年被指控操纵选票、企图窃取选举成果、从而触发橙色革命的，恰是此人。
　　困扰民主国家的，还有许多其它的治理失误。众所周知，拉丁美洲是世界上贫富最悬殊的地区。那里，阶级等级往往等同于族裔。其民粹领袖的上升，如委内瑞拉的乌戈·查韦斯和玻利维亚的埃沃·莫拉莱斯，与其説是不稳定的原因，倒不如説是不均的症状。很多人感到，他们名义上是公民，但在现实社会中却横遭排挤。持久的贫穷，经常滋生其它社会功能的失调，如结夥成帮、毒品交易、老百姓的不安全感。在哥伦比亚、墨西哥和萨尔瓦多，有组织的犯罪活动，威胁着国家本身和其基本机构。未能有效地处理这些麻烦，便破坏了民主制的合法性。
　　另一范例是印度。自1947年独立以来，它一直维持颇为成功的民主制--考虑到其贫穷程度、其种族和宗教的多元、其幅员人口的广袤，此成就更为惊人。（如以更长远的历史眼光，来看待印度的政治发展，将会减少我们的惊异。这是本书第10至12 章的主题。）但印度的民主，就像香肠的制作，看得越近，其吸引力便降得越多。举例，几乎三分之一的印度立法委员，现正遭受各式的犯罪起诉，有些甚至是重罪，像谋杀和强奸。印度政治家经常采纳公开的政治交易，以政治恩惠来交换选票。印度民主的难缠烂搅，令政府在重大的基础设施投资上，很难做出决策。众多印度的城市里，在漂亮耀眼的高科技中心旁，往往可见非洲式的贫穷。
　　印度民主明显的混乱和腐败，经常与中国快速和有效的决策，形成强烈对比。中国统治者不受法治或民主职责的牵制：如想建造大水坝，拆除旧居以造高速公路或机场，实施即时的经济刺激，他们的速度远远超过印度的。
　　政治焦虑的第四种与经济有关。现代全球性的资本主义，证明是高效率的。其所创造的财富，远远超越生活在1800年前任何人的梦想。自20世纪70年代的石油危机以来，世界经济几乎翻成四倍。(7) 由于贸易和投资的开放政策，亚洲人口的大部已挤入发达国家的行列。但全球性资本主义，仍未找到避免大幅波动的良方，尤其是金融业。金融危机定期折磨全球的经济增长，20世纪90年代初是欧洲，1997-1998年是亚洲，1997-1998年是俄罗斯和巴西，2001年是阿根廷。可说是罪有应得，此种危机最终在2008-2009年击中全球性资本主义的老窝--美国。为促进持续的增长，自由的市场很有必要，但它不善于自动调节，特别在涉及银行和其它大型金融机构时。制度的不稳定，最终仍属政治上的失败，即未能在国家和国际层次上，提供恰当的管制。(8)
　　这些经济危机的累积，未必减弱把市场经济和全球化当作引擎的信心。中国、印度、巴西和其它所谓的新兴市场国家，凭藉对全球性资本主义的参与，在经济上继续表现良好。但显而易见，发明恰当的管制以驯服资本主义的大幅波动，这一政治工作尚未完成。
　　
　　政治衰败
　　
　　就民主前景而言，上述的情形涉及到另一种紧急但又常被忽略的焦虑。政治机构的发展，通常是缓慢和痛苦的，必须经历漫长的时期。人类社会一直在努力组织自己，以征服他们所处的环境。政治制度一旦无法适应不断演变的环境时，政治衰败便会发生。社会机构的生存自有规律。人类是循规蹈矩的生物，生来就倾向于遵从身边的社会规则，并以超越的意义和价值，来加固那些规则。周围环境改变时，便会出现新的挑战。现存的机构与即时的需求，便会产生断裂。既得利益者会起而捍卫现存机构，来反对任何基本的变化。
　　美国政治机构，很可能正面临有关其适应能力的重要挑战。美国的制度基于这样一种信念：集中的政治力量对公民的生命和自由，构成了朝不虑夕的危险。因此，美国宪法设有广泛的相互制衡，使政府的某些部门，得以防范其它部门行使暴政。这个制度迄今为止表现良好，只是因为在历史关键时刻，当强大政府是不可 或缺时，其政治领导最终能达成共识，取得胜利。
　　很不幸,没有机制上的保障能确保, 美国制度既防范暴政，又在必需时顺利行使其国家权威，就像规划中的。後者首先取决于，对政治目的达成社会共识。这恰是最近几年，美国政治生活中所缺乏的。美国现面对一系列的巨大挑战，大部分与其长期的财政困境有关。过去的一代，美国人把钱花在自己身上，而没有缴纳足够税款。宽松的信贷，家庭和政府双方的超支，更是雪上加霜。长期的财政亏空和外国负债，威胁美国在世人眼中的国力根基。其它国家如中国，其地位则获得相对拔高。(9)
　　这些挑战，如采取痛苦和适时的行动，其中没有一项是无法克服的。美国的政治制度，本应促进共识的形成，现反在加剧挑战的艰巨。国会两极分化，令法案的通过变得异常困难。国会中最保守的民主党人，仍比最开明的共和党人，更为自由派，这是现代史中的首次。以10% 或更少的选票而赢得的国会议员席位，19世纪末仍有将近200名，持续下降至21世纪初，仅剩50馀名。此类席位，往往是两党争夺的主要对象。两大政党在意识形态上，变得更加物以类聚。慎重的辩论，日益退化减少。(10) 这种分裂，在历史上并非史无前例。但在过去，强势的总统得以驾驭此类分裂。而近来，则未见强势的总统。
　　美国政治的未来，不仅依赖政治，而且依赖社会。国会的两极化，反映了一大趋势：即美国的邻里和地区正在日益同类化。美国人选择在何处居住，从而在意识形态上自我排队。(11) 跟志趣相投的人共处，这一倾向因媒体而获得增强。交流途径的多样化，反而减弱了公民的共享经历。(12)
　　国会的左右两极化，还有既得利益团体的成长和力量， 都在影响美国政治制度应付财政挑战的的能力。工会、农产企业、药公司、银行和一大批有组织的游说团，经常对可能损害他们经济利益的法案，行使有效的否决权。民主国家里，公民保护自己的利益是完全合理的，也属预计之中。但到了一定程度，此类保权将沦作索求特权，或迫使社会陷入困境，因为每人的利益都变得神圣不可侵犯。这解释了左右两派高涨的民粹主义愤怒，这种愤怒又进一步推动两极化，更反映出社会现实与国家原则的不协调。
　　美国人抱怨，美国受制于精英们和利益团体。这反映了20世纪70年代到21世纪初之间，收入和财富的不均在与日俱增。(13) 不均本身，不是美国政治文化中的大问题。美国强调机会的均等，而非结果的均等。如人们相信，通过努力工作，他们和他们的孩子仍有公平机会获得成功，而富人是按规则取得成功的，那么这样的制度仍是合法的。
　　然而事实上，美国世代流动性的比率大大低于众多美国人所相信的，甚至低于传统上被认为是僵化和等级分明的其它发达国家。(14) 日积月累，精英们得以钻政治制度的空子，来保护自己的地位。他们向海外转移财产以避税，透过精英机构的优惠途径，将优势传送给下一代。该伎俩的大部, 在2008-2009的金融危机期间暴露无遗。人们痛苦地发现，金融服务业的报酬与其对经济的实际贡献，没有直接关联。该行业使用其相当大的政治力量，在前10年想方设法，废除有关的管制和监督。金融危机发生後，它仍在继续抵御新的管制。经济学家西蒙·约翰逊（Simon Johnson）指出，美国金融寡头的力量，无异于新兴市场国家中类似团体的，如俄罗斯或印尼。(15)
　　没有自动机制，可使政治制度适应不断变动的情形。顺应不良的故事，即政治衰败的现象，会在本书的後半部得到详细介绍。埃及的马木留克王朝没有较早采纳枪械，以应对上升的外部威胁，这不是必须发生的。最终击败他们的奥斯曼帝国，不就是这样作了。中国明朝皇帝没向老百姓徵收足够的税金，以支撑一支强大的抗满御国军队，这也不是无可避免的。两件案例中的症结，都是现存机构的巨大惯性。
　　一个社会如不能通过机构上的认真改革，来应对重大的财政危机，就像法兰西国王在1557年《筹款大聚会》（Grand Parti）失败後所作的，它就会倾向于采纳各种短见的补救，最终却消蚀腐化自己的机构。这些补救，屈服于各式各样的既得利益者和利益团体，即法国社会中有财有势的人。国家预算的不平衡，导致破产和国家本身的非法化，这一历史过程以法国大革命告终。
　　美国的道德和财政危机，还没到达法兰西王国的地步。危险的是，其处境将会继续恶化，直到某种强大的力量，彻地打破这现存失灵机构的均衡。
　　
　　无政府幻想
　　
　　我们对未来的很多焦虑，如俄罗斯的退向专制、印度的腐败、发展中国家的政府衰亡、当代美国政治中的既得利益团体，可用一条共同线索串起：那就是如何建立和维持有效的政治机构，虽强大，但遵守规则，又承担责任。这么明了的观点，看去像是任何4年级小学生都认可的。然而，想得更深一步，这又是很多聪明人迄今尚没弄清的。
　　让我们以第三波的退潮和21世纪初世界上发生的民主衰退开始。我认为，我们对民主传播的失败感到失望，其原由不在思想这个层次。思想对政治秩序是非常重要的。政府被公认拥有合法性，可凝聚人心，使民众臣服其权威。柏林墙的倒塌标记共产主义的破产，它曾是民主制的主要竞争者。自由民主制因此而成为最广泛接受的政府形式，得以快速蔓延。
　　时至今日，这仍是事实。用阿马蒂亚·森(Amartya Sen)的话说，民主制仍是"首选"："民主尚未普遍实践，甚至没被普遍接受。但在世界舆论中，民主制已获基本正确的地位。" (16) 世界上很少人公开钦佩：弗拉底米尔·普丁的汽油民族主义、乌戈·查韦斯的"21世纪社会主义"、马哈茂德·艾哈迈迪内贾德的伊斯兰共和国。没有重要的国际机构，认可民主制以外的任何东西,为公平合理的统治形式。中国迅速的经济增长，刺激了他人的忌妒和兴趣。但其专制资本主义的模式，不易解释清楚，更不容其它发展中国家轻易模仿。现代自由民主制享有如此的威望，以至今日的专制政客，为了合法，也必须上演选举，宁可躲在幕後操纵媒体。事实上，不但极权主义从地球上消失，连专制政客也往往假扮成民主人士，来称颂民主制。
　　民主的失败，与其説是在概念上，倒不如説是在执行中。世界上的大多数人，极欲住在这样的社会：其政府既负责又有效,民众需要的服务，能获得及时和高效的满足。但没几个政府能真正做到这两点，因为很多国家的机构是衰弱、腐败、缺乏能力、或根本不存在的。世界上的抗议者和民主倡导者，不管是南非和韩国的，还是罗马尼亚和乌克兰的，他们的激情足以带来"政权更替"，使专制政府蜕变成民主制。但如没有漫长、昂贵、艰苦和困难的过程，来建设相关的机构，民主制是无法成功的。
　　有一种奇妙的想法，对政治机构的重要性视而不见，这几年来影响多人。他们憧憬超越政治的世界，这种憧憬，不专属于左派或右派，各有自己的版本。共产主义之父卡尔·马克思曾著名地预测，无产阶级革命夺取政权和废除私人财产後的"国家消亡"。自19世纪的无政府主义者以来，左翼革命家们认为，摧毁旧的权力机构即已足够，没认真思考何以代之，这项传统延续至今。反全球化的作家们，如迈克尔· 哈特(Michael Hardt) 和安东尼奥·那格立 (Antonio Negri)，建议削减国家主权，代之以互联的"群体"（Multitude)，以废除经济上的不公平。(17)
　　现实世界中的共产政权，恰恰做了与马克思预测相反的事。它们建立庞大且残暴的国家机构，如民众不是自觉自愿，就逼迫他们参与集体行动。这影响了整整一代的东欧民主活跃分子。他们憧憬心目中的无政府社会，让动员起来的民间，来取代传统的政党和政府。(18) 这些活跃分子之後认知，没有机构便无法治理社会，而建造机构又必然遇上乱糟糟的妥协，从而感到失望。共产主义垮台後的数十年，东欧是民主的，但不一定对其政治或政治家感到满意。(19)
　　右派最流行的无政府幻想是，市场经济令政府变得无关紧要。20世纪90年代的网络繁荣期间，参照前万国银行首席执行官沃尔特·利斯坦的口吻，很多狂热者主张世界正在经历"主权的夕阳"。 (20) 新兴的信息技术，挑战传统上由国家掌控的政治权力，使边界变得不易管辖，使规则难以执行。互联网的上升，导致电子边疆基金会的约翰·巴洛(John Barlow)等活跃分子，发布"网络空间的独立宣言"。它通告工业化世界的政府，"在我们中间，你们不受欢迎。我们聚集的地方，你们没有主权。"(21) 全球性资本主义将以市场的主权，取代民主制的主权。如果某国议院采用严格条例，或限制贸易，它将受到债券市场的处罚，将被迫改用全球资本市场所认可的合理政策。(22) 无政府幻想总能在美国找到同情听众，因为美国政治文化的常数，就是戒备政府。各式的自由意志主义者，不仅要缩减蔓生的福利计划，而且要废除像联邦储备委员会和食品与药物管理署这样的基本机构。(23)
　　批评现代政府变得臃肿，反而限制经济增长和个人自由，这是非常合理的。抱怨官僚作风的冷漠、政治家的腐败和政治中不讲原则，也是绝对正确的。但在发达国家中，我们视政府的存在为理所当然，以至忘记它们有多重要，重建它们有多难，缺乏基本政治机构的世界会有多不同。
　　我们不但视民主为理所当然，并视政府提供的基本服务为理所当然。我居住多年的弗吉尼亚州费尔法克斯县，位于华盛顿特区郊外，是美国最富的县之一。每年的冬天风暴过後，由于季节性的结冰和解冻，县公路上便会出现坑坑洼洼。但在春天结束之前，那些坑洼都得到神奇般的填补，不需要担心会否在坑洼里，撞断自家汽车的底轴。如没有填补，费尔法克斯郡的居民就会变得愤怒，就会抱怨地方政府的无能。没人（除了政府的专家）停下来思忖，哪个政府部门在尽此职责。它复杂，但却是看不见摸不着的。也没人停下来问，为何接壤的哥伦比亚特区，需要较长时间来填补坑洼；为何很多发展中国家，从不填补它们道路上的的坑洼。
　　左右派梦想家所想像的各种最少政府或无政府的社会，不只是海市蜃楼，它们确实存在于当代的发展中国家。亚撒哈拉非洲的很多地方，是自由意志主义者的天堂。该地区大体上都是低税收的乌托邦，政府徵收的税金，通常不超过国民生产总值的10% 。相比之下，美国的超过30%，部分欧洲国家的占50%。如此低的税收，与其説释放工商创业的热情，倒不如说导致政府资金异常短缺，无法提供健康、教育和填补坑洼之类的基本公共服务。现代经济所依据的基础设施，例如道路、法庭和警察，在这里是不见踪影的。自20世纪80年代晚期以来，索马里就没有强大的中央政府。普通人不单可拥有袭击步枪，还可拥有火箭手榴弹、防空导弹和坦克。民众可以自由保卫自己的家庭，但他们是别无选择。尼日利亚生产的电影，数量可与印度闻名的宝莱坞媲美。但他们必须尽快赚回报酬，因为政府无力保障知识产权，无力避免其产品的非法复制。
　　发达国家的民众视政治机构为理所当然。这习惯可见证于2003年美国入侵伊拉克的善後计画，或善後计画的缺乏。美国政府似乎认为，萨达姆·侯赛因的独裁政权一倒台，伊拉克就会自动回复到首选的民主政府和市场经济。等到伊拉克的国家机构，在疯狂的洗劫和内乱中轰然崩塌时，美国政府似乎感到由衷的惊讶。在阿富汗，美国的目标遇上同样挫折。10年的努力和数千亿美元的投资，迄今没能培植出一个稳定合法的国家。(24)
　　政治机构是必要的，不可被视为理所当然。你"叫政府让开"後，市场经济和富裕不会魔术般出现，它们得依赖财产权、法治和基本的政治秩序。自由市场、充满活力的民间和自发的"群众智慧"，是良好民主制的重要组件，但却不能替代一个强大且等级分明的政府。近几年来，经济学家有了广泛的认同，"机构确实重要"。穷国之所以穷，不是因为它们缺少资源，而是因为它们缺少有效的政治机构。因此，我们需要好好了解那些机构的来源。
　　
　　达到丹麦
　　
　　建立现代政治机构的问题，常被形容为如何"达到丹麦"。这其实是一篇文章的标题，作者是世界银行社会学家兰特·普利奇特(Lant Pritchett)和迈克尔·沃尔考克(Michael Woolcock)。(25) 对发达国家居民而言，"丹麦"是个具有良好政治和经济机构的神秘国度。它民主、稳定、热爱和平、繁荣、包容、政治腐败极低。大家都想弄清，如何将索马里、海地、尼日利亚、伊拉克或阿富汗变成"丹麦"。国际发展团体列出一份假设是丹麦属性的长清单，尝试帮助落後国家，"达到丹麦"的水平。
　　这个想法，问题多多。那些异常贫穷和混乱的国家，可以指望在短时期内建起复杂的机构吗？这显得有点不靠谱，要知道，那些机构的进化花费了多长时间。此外，机构反映它们所处社会的文化价值。丹麦的民主政治秩序，能在迥然不同的文化土壤中扎根吗？谁也不清楚。富裕稳定的发达国家，其多数居民不知道丹麦本身是如何"达到丹麦"的--甚至很多丹麦人自己。建立现代政治机构的斗争，既漫长又痛苦，以至工业国家的居民对自己社会的来龙去脉，都罹患了历史健忘症。。
　　丹麦人的祖先是维京人，一个很凶猛的部落，曾战胜和掳掠从地中海到乌克兰基辅的大部分欧洲。率先定居英国的凯尔特人、战胜他们的罗马人、取代罗马的日耳尔蛮族，开初都是部落，就像现仍存在于阿富汗、伊拉克中部，巴布亚新几内亚的。中国人、印地安人、阿拉伯人和非洲人，几乎地球上所有人类，都有过同样经历。他们尽的主要义务，不是对国家，而是对宗族；他们解决争端，不通过法庭，而通过以牙还牙的正义；他们把死者，埋葬在宗族集体拥有的土地里。
　　斗转星移，这些部落社会逐一营造政治机构。首先是中央集权，在固定领土范围，实施有效的军事力量垄断--这就是我们所谓的国家。和平得到维持，不再靠宗族团体之间的大致均势，而靠国家的军队和警察。它们已成为常备力量，对抗邻近的部落和国家，保护自己的社区。财产不再归属于宗族，而为个人所拥有，其主人渐渐赢得任意买卖财产的权力。财产权的保障，不再靠宗族，而靠法庭来解决争端，补偿损失。
　　假以时日，社会规则越来越正规化，变成书面的法律，不再是习惯，或非正式的传统。这些正式规则，不必顾及在特定时间行使该权力的某人，可自主决定制度中的权力分配。换言之，机构替代了领袖。这些法律，最终成为社会中的最高权威，高于暂时指挥军队和官僚的统治者，这就是法治。
　　最後，有些社会不仅迫使统治者遵守限制国家权力的书面法律，还责成他们向国会、议会和其它代表较多人口的机构表示负责。传统的君主制度，含有某种程度的负责，但通常只向少量精英顾问，进行非正式的谘询。一旦统治者接受正式规则，限制自己的权力，并承认选举产生的人民愿望重于君主权利，现代民主制便呱呱堕地。
　　本书目的，想详述那些已被视作理所当然的基本政治机构的来源，从而填补历史健忘症所造成的空白。将要讨论的三种机构，即是刚才提及的：
　　1. 国家 (the State)
　　2. 法治 (the Rule of Law)
　　3. 负责政府 (Accountable Government)
　　成功的现代自由民主制，把这三种机构，结合在稳定的平衡中。有国家能取得这种平衡，这本身就是现代政治的奇迹。能否把它们结合起来，答案不是明显的。毕竟，国家功能是集中和行使权力，要求公民遵从法律，保护自己免遭它国的威胁。另一方面，法治和负责政府又在限制国家权力，首先迫使国家依据公开和透明的规则来行使权力，再确保国家从属于民众愿望。
　　这些机构的首次出现，是因为民众发现，可以此来保护他们和家人的利益。什么是私利，如何与人合作，都取决于令政治结社合法化的思想。因此私利和合法性，形成了政治秩序的基础。
　　三种机构中已存在一种，并不意味其它二种也会出现。例如阿富汗，自2004年以来，一直举行民主选举，但只拥有非常薄弱的国家，在其领土的大部，无法实施法律。相比之下，俄罗斯拥有强劲国家，也举行民主选举，但其统治者感到自己不受法治束缚。新加坡拥有强劲国家和英国殖民者遗留下的法治，但只提供缩了水的负责政府。
　　这三种机构最初来自何方？是什么力量驱使它们诞生？又在何等条件下得到发展？建立的顺序如何? 彼此间有何关系？如能弄清这些基本机构的出现，我们可以更好理解，阿富汗或索马里离当代丹麦，究竟还有多远。
　　如不理解政治衰败的补充过程，就讲不清政治机构的发展。人类的机构很"黏糊"。这是指，它们长期持续，唯有经受重重艰难，才能得到变革。为满足某套条件而建立的机构，在该套条件改变或消失时，常常得以苟延。未能妥善因应，便会引发政治衰败。这适用于旧式政治制度，也适用于集国家、法治和负责政府于一身的现代自由民主国家。不能保证，一个民主制会继续向公民提供允诺的；也不能保证，它在公民的眼中继续是合法的。
　　此外，人类袒护亲友的自然倾向--我称之为家産制 (patrimonialism)--如没有遇上强大的抑制，会一再重现。组织起来的团体--经常是有钱有势的--随着时间的推移，得以盘根错节，并开始向国家要求特权。尤其是在持久的和平稳定，遇上财务或军事危机时，这些盘踞已久的家産团体更延伸他们的优势，或阻扰国家采取妥善的因应。
　　政治发展和衰败的故事，被讲述过多次。多数高中开《文明之兴起》的课程，提供社会机构如何进化的概论。一世纪前，讲述给大多数美国学生的历史，以欧洲、甚至英格兰为中心。它可从希腊和罗马开始，然後转向欧洲中世纪、大宪章、英国内战和光荣革命，再直达1776年和美国宪法的起草。今天，类似的课程更多元化，囊括像中国和印度那样的非西方社会，更讲述历史上遭排斥的团体，像土著、妇女、穷人、等等。
　　现存的关于政治机构发展的文献，我们有理由表示不满。首先，大部分没在足够广泛的规模上作出比较对照。只有通过比较不同社会的经验，方可梳理复杂的因果关系，弄清为什么某些机构出现于某地，而不在其它地域。很多关于现代化的理论，从卡尔·马克思的大量研究到道格拉斯·诺斯(Douglass North)等当代经济历史学家的，都侧重英格兰作为首位工业化国家的经验。英格兰的经历在很多方面是特殊的，对处在不同境地的国家来説，未必是好的指南。
　　最近几十年，取代这种叙述的多元化，很大程度上也没做严肃的比较对照。它们选择的，要么是非西方文明贡献于整个人类进步的正面故事，要么是其遭受迫害的负面故事。为什么某机构发展于某社会，而不在另外社会，我们很难找到严肃的比较分析。
　　优秀的社会学家西摩·李普塞特 (Seymour Lipset) 常说，仅了解一个国家的观察员，是不懂国家的人。没有比较对照就无法知道，某一特殊的实践或行为是某社会中所独具的，还是众多社会所共有的。只有通过比较分析，才能理清因果关系，才能把地理、气候、技术，宗教或冲突，与今日世界上呈现的各式结果挂上鈎。这样做，我们也许能解答下列问题：
　　*为什么阿富汗、印度丛林地区、美拉尼西亚岛国和中东部分地区，至今仍是部落组织？
　　*为什么中国的首选统治是强大的中央政府，而印度在过去三千年历史中，除短暂时期，从没见过如此高度的中央集权？
　　*为什么几乎所有成功的现代专制国家--像南韩、台湾、新加坡和中国--都集居在东亚，而不在非洲或中东？
　　*为什么民主制和齐全法治，得以在斯堪地那维亚生根发芽；而处于类似气候和地理条件下的俄罗斯，却产生了不受节制的专制主义？
　　*为什么在过去一个世纪，拉丁美洲国家反复遭遇高攀的通货膨胀和经济危机，而美国和加拿大却没有？
　　本书提供的历史资料很有趣，因为它们照亮现状，解释不同政治秩序的来龙去脉，但人类社会不囿困于自己的过去。为了准备和参加战争，现代国家得以在中国或欧洲出现。这并不意味，今日非洲的薄弱国家，为达到现代化，必须重复同一经验。我会在第2卷中争论，今日政治发展的条件，大相径庭于第1卷所涵盖的。社会成员的组合，因经济的增长，在不断重新洗牌；今日的国际因素，对个别社会的冲击，远远大于旧日的。本书的历史材料可以解释，各式社会是如何走到今天的。但它们走过的路径，即不能决定它们的将来，也不能成为其它社会的楷模。
　　
　　中国第一
　　
　　伟人所编写的经典现代化理论，如卡尔·马克思、艾弥尔·涂尔干(Emile Durkheim)、亨利·缅因(Henry Maine)，斐迪南·滕尼斯(Ferdinand Tonnies)和马克斯·韦伯(Max Weber) 的，倾向于认为西方经验是现代化的范本，因为工业化首先在西方发生。这样著重西方是不难理解的，1800年後在欧洲和北美所发生的生产力爆发和经济持续增长，既是史无前例的，也把世界塑造成今天的模样。但发展不只局限于经济，政治和社会的机构也在不断发展。政治和社会的发展，有时与经济变化紧密相关，有时又独立自主。本书着重政治方面的发展和政府机构的进化。现代政治机构在历史上的出现，远早于工业革命和现代资本主义经济。我们现在理解的现代国家元素，在公元前3世纪的中国业已到位。其在欧洲的浮现，则晚了整整1千8百年。
　　基于此，我在本书第二部分讲述国家崛起时，就以中国开始。经典现代化理论，倾向于把欧洲的发展当作标准，而查询其它社会为何偏离；我把中国当作国家形成的范本，而查询其它文明为何不复制中国道路。这并不表示，中国胜于其它社会。我们将看到，没有法治或负责政府的现代国家，能实施非常暴虐的专制主义。中国是开发国家机构的始作俑者，但西方的政治发展史解説，却很少提及此一创新。
　　我自中国开始，就跳过了其它重要的早期社会，像美索不达米亚、埃及、希腊、罗马和中南美洲的文明。在此需要进一步解释，为何不在本卷详细涵盖希腊和罗马。
　　古代地中海世界树起的先例，对後续的欧洲文明发展非常重要，自查理大帝 (Charlemagne) 时代起，便受到欧洲统治者的自觉模仿。一般认为，希腊人发明了民主制，其统治者不是世袭的，而是选出的。多数部落社会也是相对平等的，其统治者也是选出的（请看第4章)。但希腊人超前一步，其介绍的公民概念，以政治标准为基础，而非血缘关系。第5世纪雅典或罗马共和国实践的政府形式，较为贴切的称号可以是"古典共和政府"，而不是"民主制"，因为选举权只属于少数公民，尖锐的阶级差别排斥大批人（包括众多的奴隶）的参与。此外，这些不是自由国家，而是共产主义国家，不尊重隐私和其公民的自主权。
　　希腊和罗马建立的古典共和政府先例，受到以後很多社会的复制，包括热那亚和威尼斯的寡头共和国、诺夫哥罗德 (Novgorod) 、荷兰联合省。但这种政府有一致命缺陷，後代的作家，包括很多深思该传统的美国创始人，都有广泛认知：古典共和政府不好扩充。它在小型且同类的社会中表现最佳，就像5世纪的希腊城市国家，或早期的罗马。这些共和国因征服或经济增长而渐渐壮大，便不再能维持曾凝聚他们的共产主义价值。随着疆域和居民的扩展，罗马共和国面临无法解决的矛盾：谁该享受公民权，如何分配国家的战利品。君主制最终战胜希腊城市国家；罗马共和国经历漫长的内战，最终也变成帝国。君主制作为一种政府形式，证明是出众的，特别在管理庞大帝国时。罗马帝国就是在此种政治制度下，达到其权力和疆域的巅峰。
　　在第2卷里，我将返回古典共和政府是现代民主制先例的题目。如要研究国家的兴起，中国比希腊和罗马更值得关注，因为只有中国建立了一个符合马克斯·韦伯定义的现代国家。中国成功发展了统一的中央官僚政府，管理众多人口和广阔疆域，特别与地中海的欧洲相比。中国早已发明一套非私人和基于能力的官僚招募制度，比罗马的公共管理部门更为系统化。公元1年时，中国总人口可与罗马帝国的媲美，而中国人口比例中受统一法规管辖的，要远远超过罗马的。罗马自有其重要遗产，尤其在法律领域中（在第18章中详述）。作为现代负责政府的先驱，希腊和罗马非常重要。但在国家发展上，中国更为重要。
　　与中国相比的社会还有印度。大约在类似时间，印度社会也自部落升至国家。大概2500年前，由于新婆罗门宗教的兴起，它从而走上一段弯道。该宗教限制印度政治组织可达的权力，却在某种意义上，为现代印度民主打下基础。穆罕默德先知的时候，中东也是部落组织。伊斯兰教的诞生，再加上奴隶军人这一奇特机构，令埃及和土耳其的某些政治组织，崛起成主要政治力量。欧洲则截然不同，它之退出部落行列，不是通过统治者的自上而下，而是通过天主教在社会层次颁布的规则。只有在欧洲，国家机构不必建造于部落组织之上。
　　宗教是法治起源的钥匙，它是第三部分的主题。基于宗教的法律，存在于古代以色列、印度、回教中东和基督教的西方。但唯有在西欧，独立法律机构得到最强劲的发展，并设法转成世俗形式，幸存至今。
　　第四部分中，负责政府的兴起主要在欧洲。就此而言，欧洲不是齐整一致的：负责政府在英格兰和丹麦兴起，却没在法国或西班牙；俄罗斯发展专制主义，其权力与中国的旗鼓相当。社会能否把负责制强加于君主，取决于各项特殊的历史条件，譬如幸存至现代的某些封建机构。
　　西欧的政治发展次序，与世界其它地区相比，是高度异常的。其现代国家或资本主义兴起之前，社会层次的个人主义便已出现，且早过数世纪；其政治权力集中于中央政府之前，法治已经存在；其负责机构之兴起，是因为现代中央集权国家，无法彻底击败或消除古代的封建机构，譬如代表议会。
　　国家、法治和负责政府的组合一旦出现，证明是高度强大和极富吸引力的，之後传播到世界各个角落。我们必须记住，这一出现仅是历史上的偶然。中国有强大的国家，但没有法治和负责政府；印度有法治，现又有负责政府，但传统上一直缺乏强大国家；中东有国家和法治，但在阿拉伯世界的大部，已扔掉後者。人类社会不囿困于自己的过去，可自由借用彼此的思想和制度。它们过去长得如何，塑造它们现在长得如何，但过去与现在之间，没有单一路径。
　　
　　底下无数龟
　　
　　本书的宗旨，与其説是介绍政治发展历史，倒不如说是分析主要政治机构出现的原因。被称作"一连串混账事件"的众多历史着作，不愿尽力提炼普遍规律，或者，适用其它场合的因果理论。人类学家所写的民族志，也没跳出这个窠臼，虽然细致详尽，但仍故意避开广泛的概括。这肯定不是我的方法，我的比较和普及，将跨越众多的文明社会和历史时期。
　　本书有关政治发展的整体结构，与生物进化有很多相似之处。达尔文进化论建筑在差异和选择这二条原则上：有机体发生随意的遗传变化，最适应环境的，得以存活和倍增。政治发展也是如此，政治机构会产生变异，最适合当时自然和社会环境的，也得以存活和扩散。但生物进化和政治进化之间，又有很多重大差别：人类机构可得到精心设计和选择，不像基因；它们的代代传播，凭藉文化而非遗传；它们因各种心理和社会的机制，而带上内在价值，变得不易变革。人类机构固有的保守性，解释了政治发展为何因政治衰败而经常逆转。触发机构变革的外界变化，往往远远超前于社会接纳改革的实际意愿。
　　然而，该整体结构不是预测政治发展的理论。依我看，找到政治变化的精简理论，类似经济学家所谓的经济增长理论，根本是不可能的。(26) 促使政治机构发展的因素，是多重且复杂的，经常依赖于意外或伴随事件。即使引证出某种发展的原因，却发现其本身仍有先决条件，这样的溯源回归是永无止尽的。
　　让我们举例説明。有一条政治发展的著名理论认为，欧洲因需要发动战争，而建立国家。(27) 这两者之间的关系，在现代欧洲的早期是大家公认的。我们将看到，它也同样适用于古代中国。但我们在宣布，这是国家形成通理之前，必须回答下列难题：为什么某些地区，尽管历经长期战争，却一直没能发展国家机构（美拉尼西亚）？为什么在另外地区，似乎战争反而削弱了国家机构（拉丁美洲）？为什么某些地区，其冲突水平低于其它的（印度与中国相比）？要回答这些问题，就要把原因推向其它因素，例如人口密度、自然地理、技术和宗教。人口密集、交通方便（平原或大草原）和拥有相应技术（马匹）地区的战争，与人口稀少、深山老林和沙漠地区的，发挥非常不同的政治影响。战争促使国家形成的理论，涉及更多更深的问题，譬如，为何某种战争仅爆发于某种地区。
　　我想在本书推介一种中间理论，既避免高度抽象（经济学家的恶习），又躲开巨细无遗（历史学家和人类学家的问题）。我希望重新拾起，已遗失的19世纪历史社会学或比较人类学的传统。我不想一开始，就向普通读者推介大的理论体制。在各历史章节里，我会触及各种理论，但对政治发展的抽象讨论（包括基本概念的定义），我会保留至最後的3章节（第28-30章）。这包括政治发展之所以产生的通论，以及政治发展、经济发展和社会发展之间的互动关系。
　　将理论放在历史之後，我认为是正确的分析方法：应从事实中推断出理论，而不是相反。当然，没有预先的理论构思，纯真坦白地面对事实，这也是做不到的。有人认为这样做了，并已达到客观的实证，那是在欺骗自己。社会科学往往以高雅理论出发，再搜寻可确认该理论的实例。希望这不是我采取的态度。
　　有个可能不是真实的故事，是物理学家史蒂芬·霍金转告的。一位著名科学家在作有关宇宙论的演讲，房间後面有位老妇人打断他，说他是废话连天，而宇宙只是驮在龟背上的一张光碟。该科学家问她，龟驮在何物之上，以为就此便可让她闭嘴。她却回答，"你很聪明，年轻人，但底下是无数的龟。"
　　这是任何发展理论的难题：作为故事开头你所挑选的龟，究竟是站在另一只龟的背上，还是一头大象、一只老虎或一条鲸鱼上。大多数所谓的发展概论，其失败的原因在于没有考虑发展史中独立的多维。他们只是化繁为简，试图自复杂的历史真实，提取出单独的诱因。他们没能将故事，推至足够原始的历史时期，以解说他们的起点和前提。
　　我把故事推得很远。讲中国的开发国家机构之前，我们必须了解战争的起源，甚至人类社会的起源。令人惊讶的是，它们不是外在的。自有人类起，就有社会和冲突，因为人类天生是群居和竞争的动物。人类的老祖宗灵长目，就在实践一种缩了水的政治。要弄清这一点，我们必须回到自然状态和人类生物学，它们在某种意义上，为人类的政治行为设定了框架。生物学为支撑龟们提供一定的稳固基础，但我们将在下一章看到，即便是生物学，也不是完全固定的起点。
　　
　　来源: 《政治秩序的起源》第一章