中国解决生态问题须进行政治体制改革

十八届三中全会召开后，清华大学公共管理学院社会政策研究所执行所长、中国人民大学法律社会学研究所所长李楯接受了中外对话刘琴的专访。

中外对话：十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将生态文明制度建设放到与经济制度、民主政治制度同等重要的地位来谈，如何看待这种现象？从环境的角度如何解读这个《决定》？

李楯：“生态文明”的概念至少在十七大就已提出。但环境污染、生态恶化和气候变化，在中国除一般性的原因外，更有自身的特殊问题：

第一，城乡分治的格局，使城市污染大量转至农村；农村人自己也在污染，没有人对耕地、水体负责，农村的污染最终又通过食物和水使所有人受害；

第二，公民没有能力令拥有或使用的土地、房屋免于污染。只要政府同意，企业就可以取得这些土地的使用权；只要地方政府放任或默许，企业就可以污染；

第三，诉求表达缺乏制度性保障；

第四，公民组织起来抵制污染的可能性很小；

第五，法如空文，司法很少受理污染案件，没有宪法法院和违宪审查。

第六，政府环境保护机构的官员很难顶住压力，坚定执法。

因此，中国的污染，在经济上，是结构性污染；在政治上，是体制性污染；在发展模式上，是国家独大（强权力、弱市场、无社会），由国家（党政）垄断环境-生态保护，社会和民间缺乏独立参与环境-生态保护的有制度保障的空间。

 “终身追究制”执行关键在执政党

中外对话：《决定》中谈到，要健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，您如何看待这部分内容？

李楯：在中国，很不容易制定的《物权法》在基础问题上取含混的态度——以所有权为其初始形态的“权利”是现代法律和市场经济的共同根基，而在所有权中更具根本意义的是关于不动产制度的设置。“自然资源资产产权制度”必须与不动产制度相关联，没有不动产制度的改革，去除计划经济体制时期遗留的负面影响，“自然资源资产产权制度”就会处于漂浮不定的形态，就会是一种根基不定的制度。就难与已成为一个整体的世界市场的其他部分适用共同的规制，甚至就会带坏世界。你看，外国公司、跨国公司在中国做了许多污染环境、破坏生态的事，这往往是他们在其他国家不敢做、不能做的，即是明证。

中外对话：这次提出，要“建立生态环境损害责任终身追究制”，如何看待责任终身追究制，目前在中国实施有多少可行性，您认为实施起来会遇到哪些困难？

李楯：在中国，解决诸多问题有一个共通的办法，叫做：信息公开，公众参与，官员问责。至今，追究尚不能做到，何言“终身追究”？说要“建立生态环境损害责任终身追究制”，非常好，关键在执政党下决心去做。
 

监管和执法难“独立”

中外对话：“建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法”，如何理解“所有”和“独立”二字？

李楯：如果要讲“所有”，那么，第一，对不管是什么污染物排放者实施“一视同仁”的监管制度，比如同样监测、同样公开污染信息、同样保障污染受害者提起诉讼、得到赔偿，同样保障公众参与抵制污染，同样做出包括停产、停业在内的各种处罚。法律面前人人平等，不能以任何理由区别对待。第二，凡是有害人的健康、破坏生态的污染物排放，不管是已在国家检测监控目录内的、还是尚未列入目录的，一律“监管”，没有列入目录而发现有害人的健康和破坏生态的，发现一个，处置一个，不能以尚未列入目录而放任因污染而造成的侵害或损害，并尽快制定检测标准，列入监管目录。
 

至于“独立”，做不到，中国国情特殊，执政党“总揽全局”（中共十八届三中全会《公报》），不能独立。