解读国务院常务会：议题上会即意味变成措施

　　对于这个国家，国务院常务会议意味着什么？

　　在关注国务院常务会议达15年之久的学者彭真怀眼里，它是中央政府“给人民的答卷”；在第十、十一届全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青口中，它是“政策的风向标”；而在一位中南海的工作人员看来，它是国家治理“行政系统中最高的决策平台”，也是外界“观察施政重心的一个很好的视角”。

　　根据《国务院工作规则》，国务院常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成，由总理召集和主持，根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议。

　　它召开的地点是中南海内国务院第一会议室。1949年10月21日，中华人民共和国中央人民政府政务院成立当天，在这间会议室，首任总理周恩来主持召开了第一次政务会议。

　　从去年3月18日新一届政府第一次召开国务院常务会议至今，同样是在这间会议室，李克强总理已经主持召开了38次常务会议。

　　通过梳理38篇国务院常务会议新闻通稿，中国青年报记者发现，“改革”一词总计出现了191次，在所有有效词汇的出现频率中排名第一。这38次常务会议所讨论过的100个左右的议题中，涉及“改革”的议题数量同样排在首位。

　　“改革真的来了！”在解读这38次国务院常务会议时，一位参会工作人员由衷叹道。

　　总理对决策品质是有标准的，如果达不到标准，他绝不会迁就

　　2014年2月12日，李克强主持召开本届政府的第38次国务院常务会议。与往常一样，他坐在会场中央的椭圆形会议桌前，身后是一面国旗，桌上摆放着一支红笔、两杆铅笔与一瓶英雄牌的蓝黑墨水。

　　会议伊始，他语气沉重地说：“雾霾现在成了网上出现频率最高的词，已成为民生改善的当务之急。这个问题，政府决不能回避。”

　　一位在场的工作人员清楚记得，坐在总理对面汇报的是环保部部长周生贤。听汇报时，李克强一直在材料上记录着。当周生贤汇报结束准备离开时，李克强说：“你先别走，我还有几个问题要问你。”然后他便对着材料后面的具体措施逐条发问：“这几条措施以前就有同样的政策，这次是不是准备加大力度？这几条措施是新推出的，设计合不合理，有没有做过足够的论证？”

　　围绕这一议题，他的追问不少于数十问。

　　这位工作人员回忆，除了周生贤，还有几位相关部门的部长也依次回答了总理针对治污措施提出的问题，有位座位较远的部门负责人直接站起来大声回应总理的提问。通过彼此一系列现场问答，李克强对一些列出计划的工作要求“加码”。他强调，要加强科学论证，一旦做出承诺就一定要兑现，“政府不能放空炮”。

　　某种意义上，这一幕也可以代表一年来国务院常务会议鲜明的议事风格。在会上，汇报人汇报时间原则上不超过10分钟，至于参与讨论的相关部委负责人，李克强则要求他们直接提问题，有意见说意见，客套话免说，附和的可以不说。

　　一位部委负责人形容自己参会的感受：李克强外表看起来很谦和，但决策时有一种毫不动摇的意志和决心，近距离接触的人都能感受到这种“气场”。“参加他的会，需要格外备足功课。”他说。

　　除去紧凑的发言节奏，议题之间的切换也往往是“无缝衔接”。“把讨论第一个议题的部长们请出去时，要列席第二个议题讨论的部长们就已经进来了。”一位会务组的工作人员说，为了方便离开，他们往往会把只参加一个议题讨论的部长安排在靠近门口的位置，而并非完全按照级别、顺序排列座次。

　　“会风最大的特点就是务实。”一位参会者告诉记者。他曾经看到，有的事儿刚在会上定下来要做，分管的副总理便马上起身，叫上几个相关部委的负责人一起到门口商量。据他回忆，总计召开的38次国务院常务会议上，最多一次讨论了7个议题，而会议常常持续到过了午饭“饭点儿”。

　　相比于如何开会，国务院常务会议的议题如何确定，或许更为外界关注。

　　据一位会务组的工作人员介绍，国务院常务会议研究的议题，上会前都要经过充分调研论证。比如“将注册资本实缴登记制改为认缴登记制等放宽工商登记条件的方案”，在2013年3月18日的第一次国务院常务会议上就已经被要求纳入相关部门的工作时间表，到10月25日相关部委准备成熟后才上会。

　　相较之下，像“促进光伏产业健康发展”等促进经济结构调整的议题，则是在复杂经济环境下由总理亲自圈定的。

　　原则上，国务院常务会议每周三上午召开。一旦确定议题上会，往往就意味着要“定事”。

　　一位工作人员将这些上会的议题视为中央政府施政的重要路径：“民之所望，施政所向”。

　　作为中国人民大学国家发展与战略研究院研究员，彭真怀持续关注国务院常务会议。“对于老百姓来说，从国务院常务会议上能看出政府想解决什么问题。它是中央政府做出表率，引领地方各级政府对人民群众做出的承诺。所以你看，每次常务会议要解决的议题都是经济社会生活中最重大、紧迫的问题。”

　　“议题一旦上了国务院常务会议，就意味着要把改革方案转变成具体可操作的措施了，即时间表与路线图，落实到具体部门。就好比国务院画了一张标准像，底下要开始一级级临摹了，当然，可能有的标准，有的也会走样。”曾兼具全国人大代表与官员双重身份的叶青根据自己所了解的情况分析道。

　　一位知情者透露，并非每项上会议题都能讨论通过。他说：“总理的执政理念非常清晰，对于决策的品质是有标准的。如果达不到标准，他绝不会迁就。”

　　某种意义上，观察这38篇常务会议新闻通稿的表述方式，也是解读的另一种角度。在这些新闻通稿中，时常会出现一些“非常亲民”的词句，比如 “同呼吸、共奋斗”、“消除人民群众心肺之患”，“多设‘路标’，少设‘路障’”，等等。

　　一位工作人员透露，李克强专门过问过新闻通稿的文风，“他很关心政策对外公布时怎样能让社会读懂，更接地气”。

　　政府职能转变和机构改革是一场自我革命，要民意为先、舍利为公、义无反顾、一抓到底

　　“这次国家机构改革和职能转变方案引起高度关注，请问李总理的是，这次改革是不是您理想的方案？怎样达到减政放权和转变政府职能的目标？”2013年3月17日的中外记者见面会上，这是新任国务院总理李克强面对的第一个提问。

　　记者会结束后仅一天，李克强便主持召开国务院常务会议，主题就是研究加快推进政府职能转变事项。到2013年年底，国务院先后召开9次常务会议研究部署相关工作，并先后分三批取消、下放334项行政审批等事项。饶有意味的是，在2014年国务院第一次常务会议上，会议的首项议题依旧是简政放权。

　　一位分析者说，从2013年第一次总理记者会，到新一届国务院第一次常务会议，再到2014年的第一次常务会议，这三个“第一次”，说明了新一届中央政府在改革问题上是动真格，不是摆花架子。改革不能只改别人，不改自己。“政府喊一千句改革口号，不如真割自己一刀。”

　　事实上，李克强曾在多个场合用“当头炮”、“马前卒”来说明简政放权之于整体改革的重要性。他强调：“政府职能转变和机构改革是一场自我革命，要民意为先、舍利为公，有敢啃‘硬骨头’的勇气，义无反顾、一抓到底。”他同时也告诫官员：“转变职能，‘放’和‘管’是两个轮子，只有两个轮子都做圆了，车才能跑起来。”在大量减少行政审批事项后，他强调政府管理要由事前审批更多转为事中事后监管，实行“宽进严管”。

　　梳理一年来的国务院常务会议，不难发现，为企业助力、让市场发力始终贯穿简政放权改革的全篇。

　　2013年7月31日，研究推进政府向社会力量购买公共服务。

　　2013年8月21日，决定出台严格控制新设行政许可的措施。

　　2013年10月25日，部署推进公司注册资本登记制度改革。

　　市场给予的反馈迅速积极。国家工商总局公布的数据显示，截至2013年11月底，全国各类企业登记数同比增长25%，其中民营个体企业增长37%，带动民间投资以23%左右的速度猛增。

　　但改革远未止步。2014年1月8日，国务院常务会议决定，公开国务院各部门全部行政审批事项清单，除公开的事项外，各部门不得擅自新设行政审批事项，向审批事项的“负面清单”管理方向迈进，逐步做到审批清单之外的事项，均由市场主体依法自行决定。同时，清理并逐步取消各部门非行政许可审批事项。

　　2月20日，一条消息引起极大关注：国务院办公厅近日印发通知，要求各部门在门户网站公开本部门目前保留的行政审批事项清单。“权力清单”一词迅速成为各大门户网站上的热词。有媒体统计，2月13日，文化部、财政部率先公开清单，截至2月20日22时，除了国务院议事协调机构外，75个国务院部门中，已经有47个部门公布了目前保留的行政审批事项，占总数的62.7%。

　　近日，李克强进一步强调，对市场主体，是“法无禁止即可为”；而对政府，则是“法无授权不可为”。

　　广东省政协常委曹志伟第一时间就关注到了这件事。去年广东两会期间，这个饱受行政审批之苦的商人曾经制作过一张4.4米长的“万里审批图”。后来，李克强在中国工会第十六次全国代表大会上做经济形势报告时曾讲起过他的故事。

　　“过去就像‘躲猫猫’一样，一个大审批下面还有子审批，子审批下面还有孙审批，砍掉一个大审批项目，就一分为三，换个名头，改成审批附件、改成咨询、改成备案。”曹志伟说，只有晒出权力清单，才能釜底抽薪。

　　一位国办工作人员则对记者说：“一切不合理的东西都是‘见光死’。常务会议就是希望用公开透明来推动改革。权力清单的核心不是拉单子，而是公开，让一切在阳光下运行。”

　　这种肯定市场作用的改革是上世纪90年代以来最为深入的

　　对于很长时间习惯了经济高速增长的中国而言，2013年无疑是个充满挑战的年份。

　　去年一季度，美国经济同比增长1.3%；欧元区一季度同比下降1.2%；日本一季度同比增长0.1%。

　　在这样的世界经济形势下，中国经济的走势也曾一度“探底”。去年二季度，中国经济增长速度跌至7.5%。在当时，国内外不止一个经济机构预测，中国未来几个季度的经济增速会持续下滑，更有报告宣称在未来3年里，中国的季度经济增速会降至3%。

　　然而，中国经济开始出现奇迹般的企稳回升——第三季度同比增长7.8%。

　　2013年10月18日，李克强健步走进国务院第一会议室，听取半年多来国务院出台的促改革、调结构措施落实情况汇报。

　　一位参会者记得，在这场以总结前三季度工作为主要议题的常务会议上，李克强回忆了新一届政府成立之初面临的国内外经济形势。他说，面对较大的经济下行压力，调控宏观经济有两种选择：一种选择是用短期刺激政策拉动经济增长，比如扩大财政赤字，增加货币投放；另一种选择则是通过推进结构调整和改革创新来促进经济增长。

　　李克强在会上强调，第二种选择既利当前，又惠长远，能够保持经济长期增长、持续健康发展，“但需要咬紧牙关、顶住压力，创新宏观调控思路。我们权衡利弊，采取了第二种选择”。

　　在复杂的经济形势下保持定力并不容易。近年来，中国的银行间隔夜拆借利率往往不到3%。但在去年的6月20日，这一利率突然疯涨至13.44%。受“钱荒”传言影响，沪深股市出现暴跌，到6月24日，沪指暴跌上百点，路透社直接将其评价为“中国金融市场遭遇若干年来最严重的重挫”。

　　此时，不少机构预测，央行会习惯性地“放水”救市。出人意料的是，中央政府并没有急于出手。

　　“在十分复杂的形势下，保持定力很不容易。”在10月18日的常务会议上，李克强坦言，“我们一方面要求人民银行和商业银行加强流动性管理，保持适度的货币供应，另一方面并未因此放松银根，而是合理引导社会预期和企业行为，使经济增长率、就业水平等不滑出‘下限’,物价涨幅等不超出‘上限’，让经济运行保持在‘合理区间’。”

　　3天后，李克强在中国工会第十六次全国代表大会上做经济形势报告，再提这件往事时，他用“柴薪”比喻财政货币政策：“如果我们放松货币政策，多发赤字，那就像抱薪救火，薪不尽，火不灭。”

　　“那么有的同志可能会说，这样做是不是不作为了，只要站住不动就行了？那不行，你要不动，就像骑自行车一样，停在那里晃两圈儿，没准儿就摔下来了。所以还得动，要稳中求进。”李克强形象地诠释中央政府的政策选择。

　　路透社曾就此作出评论：中国新领导人愿意为长远利益而忍受一时之痛。在一个30年两位数经济增长已造就“增长重于一切”的国家，这无疑是一个里程碑。

　　《金融时报》中文网评论称，作为“经济总管”的李克强总理，显示出对市场经济的深刻理解，“不搞刺激”、“保持定力”、“改革是最大的红利”等言论，表现出他对推动政府自我革命的强大决心。

　　通过观察去年第三季度召开的国务院常务会议，不难发现一系列以结构调整为核心目标的新政陆续出台：

　　7月12日，研究部署加快发展节能环保产业，促进信息消费，拉动国内有效需求，推动经济转型升级。

　　7月24日，决定进一步公平税负，暂免征收部分小微企业增值税和营业税，研究确定促进贸易便利化推动进出口稳定发展的措施。

　　8月16日，确定深化改革加快发展养老服务业的任务措施。

　　8月28日，研究部署促进健康服务业发展，决定进一步扩大信贷资产证券化试点。

　　对于李克强打造“中国经济升级版”的实验，美国前财政部长亨利·保尔森在《纽约时报》上发表评论称：“这种肯定市场作用、为中小规模企业增加机会、重新分配资本和改善消费与投资平衡的改革是上世纪90年代以来最为深入的。在世界经济正处于低迷的时候，这种改革比以往任何时候对世界经济都更为重要。”

　　根据国家统计局数据，2013年中国国内生产总值同比增长7.7%,圆满完成了年初确定的预期目标。

　　“这届政府把长远考虑放在了更重要的位置上。”一位经济分析师如此评价。

　　中国经济像高铁一样呼啸前行，但在总理的执政理念中，决不能把任何人甩在站台上不管

　　在一位工作人员印象中，李克强风度儒雅，遇见像袁隆平这样的老科学家，他会彬彬有礼尊称“袁先生”。但有时候，他也会“拍桌子”。

　　在去年的一次国务院常务会议上，李克强谈到，有一位副部级官员，村干部为了“讨好”他，一直给他父亲发放低保。“这用得着吗？难道一个副部长级干部没钱供养自己的老子？说白了这就是送人情嘛，这坚决不行！”说到这里，李克强重重拍了下桌子，“所以，一定要把信息披露制度严格建立起来，防止暗箱操作，低保金的发放要像划分土地那样，让老百姓监督。”

　　也是在这次常务会上，李克强还讲起，自己有一次去农村调研，遇到一个考上大学却上不起学的孩子，原因是父亲重病，她为给父亲治病不得不辍学打工。

　　“我们不能让任何一个大学生因为家庭贫困而失学。”李克强说。后来省里给他打报告，说孩子上大学的事情安排好了，但他心里还是不踏实。“她遇到了我，解决了困难，要是没遇上呢？对这些特殊情况，不能只用特殊办法解决。必须要有一个制度。”

　　事实上，去年10月30日，国务院常务会议的主要内容就是研究建立健全社会救助制度，推进以法治方式织牢保障困难群众基本生活的安全网。而在12月25日的国务院常务会议上，李克强再次强调，要把救助制度普遍建立起来。

　　“孔子讲，君子周急不济富，这就是说，百姓真有紧急的事，政府就得救。民政部要统筹救助制度的实施，把底线保住。”

　　最近一次对“安全网”的表述，出现在2014年2月7日的国务院常务会议新闻稿中，会议决定在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老制度。

　　事实上，民生问题始终最让李克强牵挂。他在多个场合反复阐述过自己的观点：“要重点保障基本民生，编织一张覆盖全民的基本民生安全网，其中包括义务教育、医疗、养老保险、住房等。”他强调：“要坚守网底不破，通过完善低保、大病救助等制度，兜住特困群体的基本生活。”只有这样，才能解决群众消费、创业的后顾之忧，“有人真正在就业创业中遇到困难，掉下来了，要有一个安全网兜着他”。

　　一位工作人员对记者形容：“改革开放以来，中国经济就像高铁一样呼啸前行，但在总理的执政理念中，决不能把任何人甩在站台上不管。”

　　要努力使人人享有平等机会，只要通过自身努力，就可以取得应有的回报

　　2013年9月6日的国务院常务会议上迎来了新的列席者——全国工商联的代表。

　　此次常务会议专门听取全国工商联对国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展有关政策措施贯彻落实情况第三方调查评估的汇报。与民营企业联系紧密的全国工商联开展独立评估后，汇报人直言不讳指出：“民营企业在市场准入方面仍遭遇不少体制性和政策性障碍。”

　　一位在现场参会的官员对记者说，总理批示“此事上常务会议”，本身就表明了中央政府的态度，“坚决打破在国企与民企间存在的不公”。

　　“让市场发力就得宽松，而宽松的核心就是公平。在这个问题上，公平和效率是一回事，不公平就是最大的无效。”该官员这样解读总理的思路。事实上，在近一年来38篇国务院常务会议的新闻通稿中，有31次提及“公平”，11次提及“公正”。

　　去年两会后的中外记者见面会上，在回答一位记者“首先要解决的主要问题是什么”这个提问时，李克强谈了三点，一是持续发展经济，二是不断改善民生，而第三个就是促进社会公正。

　　“我们要努力使人人享有平等的机会，不论是来自城市还是农村，不论是来自怎样的家庭背景，只要通过自身的努力，就可以取得应有的回报。不论是怎样的财富创造者，是国企、民企还是个体经营者，只要靠诚信公平竞争，都可以获得应有的收获。”李克强在回答时这样说道。

　　在过去一年的国务院常务会议上，以推动促进社会公正为目标的改革议题并不鲜见。

　　2013年9月6日，研究部署有效落实引导民间投资激发活力健康发展的措施。

　　2013年11月20日，通过关于依法公开制售假冒伪劣商品和侵犯知识产权行政处罚案件信息的意见。

　　2013年12月4日，部署全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件。

　　2014年2月7日，决定在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老制度。

　　“如果我们只有省、市一级的待遇，却没有公平公正的国民待遇，那么我们的民生工作就是碎片化的。”一位工作人员这样解读。

　　去年6月3日，吉林德惠发生特大火灾事故，121人遇难。两天后，李克强主持召开国务院常务会议，研究部署进一步加强安全生产工作。

　　一个并没有体现在新闻通稿中的故事是，李克强专门在会上强调，在安全生产大检查中，有一个重点领域，就是要对农民工集中的地方进行检查。

　　“在一些企业、单位，农民工不仅是低价的劳动力，甚至连生命也是廉价的，这种状况及其认识必须加以扭转。”李克强还警示在场的官员，由于发展不平衡、城乡差别大，有的法规里的具体规定也不合理，如交通事故赔偿对城市户籍人口和农村户籍人口标准不一致，“这些规定也必须清理。我们的政府监管部门、我们的企业，都要对农民工和城里人一视同仁。”

　　就是要扭住改革不放，让改革之箭，箭箭中靶

　　2月7日，进入马年的第一次国务院常务会议，听取了关于2013年全国人大代表建议和全国政协委员提案办理工作的汇报。

　　一位与会者告诉记者，这项议程在国务院常务会议的历史上从未出现过。他记得，2月7日那天，国务院的同志照例先行汇报，汇报内容对工作总体评价较好。

　　“看起来你对你的工作挺满意的，但我们还是要让人大政协的同志发言，他们的意见才最重要。”李克强扭过头对准备发言的全国人大工作人员说，“你来讲，不要受他的制约。”在这位工作人员发言结束后，李克强又追问一句：“说说有什么问题？”同样，在全国政协的工作人员结束发言后，李克强也照样补上一句：“说说还有什么意见？”

　　会议的基调很明确：政府的权力来自人民，各项工作和决策必须体现人民意志。国务院各部门办理全国人大代表、全国政协委员提出的相关建议、提案，是接受全国人大及其常委会依法监督、全国政协民主监督的重要形式。而受领、办理建议和提案，即是“接受人民监督、回应人民呼声的重要渠道”。

　　“改革的目的就是让人民受益，而回应关切正是通过兑现承诺来增进信任。”谈及新增的这一议程，一位工作人员这样评价道。

　　回顾一年来的工作，让几位年轻的国办工作人员印象最深刻的，同样是总理对于承诺的重视。他们记得，李克强多次在常务会议上听取有关议题落实情况的汇报。而在会下，也有专门的督查室负责汇总落实情况。“常务会议的议题不仅是‘决’，也越来越多的‘督’和‘查’。”

　　在去年的一次国务院常务会议上，李克强曾强调：“古人说，无信不立，政府必须有公信力，施政就是要以信为本。国务院和各部门确定的事，如果最后没落实，群众就难以对我们有信心。”

　　不出一个月，在另一次国务院常务会议上，李克强再次强调，国务院各部门不但要围绕改革“出题目”，更要为推进改革“做答案”。

　　一位参加了新一届国务院所有常务会议的工作人员，总结这38次参会的感受时概括道：“就是要扭住改革不放，让改革之箭，箭箭中靶。”

　　（实习生陈墨、刘晓萌对本文亦有贡献）