“上访村”为什么改变了？

春节前两周待在广东，老同学肖滨建议我们到下围村看看，说那里发生了“有意思的事情”：一个多年的老上访村，在短短一年中就消失不见了。这个村的干群紧张远近闻名。1999年第一届村级干部直选，没有成为解决问题的机会，反倒是选情异常激烈，政府不得不派400名警力“维持秩序”。2000年为了解决上访问题，增城市委书记入村蹲点三天，一度曾被愤怒的村民围困。随后的十几年中，村民到市省和京城的上访不断……问题持续这么多年未决，“冤情”一定够深且复杂，村里发生了什么使冲突消停下来？我们决定去看个究竟。

下围村地处广州东部增城。上世纪九十年代，村里兴起了大开发大建设的热潮。借着区位商业条件的优越，几个临街酒店和商贸城项目陆续开建。自然，支配这些集体财产深藏巨大利益，因此和其他地方一样，下围村的致富过程充满纠纷：在征地拆迁、物业出租、工程承包、收益帐目等各个环节，村民的质疑不断出现，激烈的对抗持续了二十多年。

村里多数村民姓郭，应为同一祖上的后代。但同宗无法阻止内部纷争，派系斗争在郭姓的两个“堂”之间展开。两个“堂”各有自己的核心人物，他们轮番出任村干部，但谁上台，另一派都不接受，因而每有新班子就任，一定就是新一轮干群紧张的开始。如果双方各有人进入班子，结果则是互不配合，难决策，更难执行。多年来，下围村一直在这两级来回摇摆。

堂派斗争起因清楚并且雷同：抗议对方当权，把大量的致富机会分给他们的堂亲，令自己一方吃亏。于是把对方赶下台，推拥自己的堂派人物上台，折腾几年，再被对方告状搞下台。对抗周而复始，剧情无大差异，只有不断升级。纠纷无法在本地解决，村民结队到各级政府的上访日增。虽然大家都明白，村里的尖锐对立没有给任何人带来好处：物业闲置，谁经营都有人阻挠，客户对付不了纠纷只有放弃经营，集体产业无法派上用场……但麻烦的是，任何改动都难以开展，因为派系怨深，人们逢会必打，打而难决，决而难行，行而受阻。二十几年来，下围村如何“保持稳定”，成为基层治理者头痛的死结。

2014年初，陷入“发展困境”的下围村成立了“村民议事厅”，全村约600户人家，根据人口多少，平均每5-15户选出一位代表，形成总数69名代表参与的议事会。会议不定期举行，议题从村民微信平台中选择，争议最多、意见最大的事儿首先上会商议。因存在分歧，村民代表往往会提出几个解决方案，再通过激辩进行选择。三分之二代表拥护的方案有效，确定为最后决议，所有代表须签名或摁手印确认。决议当场公布，议事过程通过微信平台公开播放，任何有兴趣的场外村民，都可通过手机视频观看会议进程。村《议事规则》写明，决议案一旦通过，两委和村民都“必须执行”，“任何人不得擅自改变或另作决策”。会议由村两委召集，除了发言席、代表席，议事厅还设置了监督席、列席和旁听席。不是村民代表的村党支部委员及合作社主任，规定可以列席，“（他们）享有议事权，但对需要决定的事项没有表决权”。

作为村里公务的决策平台，下围村议事会决策的议题涉及：村经济和社会发展规划，议事章程修订，经济项目的立项、承包方案，大额资金的使用分配，集体借贷举债、资产处置办法，集体土地、房屋等资产的租赁，电力、水利、道路、管道铺设等公益事业建设经费的筹集方案，建筑承包方案，宅基地分配，补偿费分配……总之，凡涉及集体资产、村民重大关切的事项，盖拿到议事厅商议表决。已经讨论的议案，无一不是和村里的经营机会、财产处置和营利方法有关。

开始还是不乏打打闹闹，有抢夺麦克风的，向发言人投掷物品、泼洒液体的，责骂其他发言人的，损坏会议设施的，阻止其他代表进场的……对于这些做法，《议事规则》借鉴了足球比赛的红黄牌罚下制度：对不当行为发牌警示，积累两次黄牌或一次红牌的议事代表，暂停一次表决权和议事权。由于规则是中立的，黄牌约束不看派系只对行为，代表对于新规则的适应比想象的要快，加上场外村民的跟帖议论压力，逐渐地，代表们选择了自我约束。两个派系不打了，尽管争论仍然激烈，但两边的人可以坐在一起会商了。在不到一年的时间里，下围村议事厅成功召开过16次会议，商议议题38项，表决通过了29项，否决了1项，未成决议的有8项。已通过的决议中，有23项在落实办理，村两委发现，办理进程无一受到村民阻挠。在从前二十年中，这种状况从未出现。

议事会制度很快获得多数村民认可，对村两委的评价在上升。经议事会讨论的项目，出现了前所未有的“满意度”。对此干部们高兴：因为多年的上访村实现了“零上访”，自己不用再担心“被黑”；村民们更高兴：因为村里的决策放在明处，让人一目了然，自己不用再担心“被坑”。有了达成意见的办法，因纠纷阻挠而闲置多年的集体资产，如今终于取得一致意见重新盘活。村里收入增加，用于年金发放、老人福利、环卫绿化和治安设施的投入也增加了。

为什么持续二十几年的冲突消失了？因为夺取控制权的动机被议事会消解了。

在新的规则下，议事厅是决策机构，村两委成员是决策的执行者。村干部说，“我们从老板变成保管员了”，用研究语言概括，就是实现了控制权转移。决策主体从人（干部）转移到组织（代表议事会），操作方法从私下任意，转移到依照公开宣示的程序，而且全程可视频围观。村干部个人垄断利益分配的作用大大降低，争夺位子的斗争自然失去动力。现在就是争到了位子，也无权改变决策规则，因为规则必须经由议事会讨论通过。

和以前的决策机制不同，议事会成员来自600多个家庭，不可能由任何一派掌控组成，加上议事过程通过视频公开，代表和村民都盯着如何形成决策，若要影响69名代表乃至他们背后的600多个家庭，就得在议事会上讲透道理。争斗不如说服更可能赢得代表投票，任何绕开新规、试图控制局面的做法，不仅技术难度大，而且会成为笑谈，搞不好下次代表也当不成。

在下围村，人还是那些人，事儿还是那些事儿，但商议规则立起来了，结果就大不相同。通过议事会，对于公共财产的个人意志支配，转变成公共意志支配，村子没有乱，相反倒更加稳定了。表面上，干部独占的决策权是减少了，可是他们赢得的尊敬却增加了，在村民中的威信也上升了。这使得他们的领导力增强：村民配合度高，村庄治理更易。原来最担心的两件事——不稳定和损权威——都没有发生。仅用了半年多，下围就从远近闻名的“问题村”，变成了“文明示范村”。

新规则能在下围生根，在于它确实解决了问题。为何下围村冲突减少，变得更加稳定？为何村干部的个人权力小了，但村两委的威信反而提高了，没有重蹈新一轮的干群紧张？有关公共关切的决策机制进步，是为关键。对比曾经历过的治理方法，用议事厅和400员警力，哪个更合理有效？哪个更和平有序？哪个更成本低廉呢？下围村的实践正在给出答案。