中国政治不透明伤及中美关系

作为一位政治学学者和前外交官，我研究中国已经超过40个年头。但是，我仍旧难以回答学生们向我提出的一些关于中国决策过程的最基本的问题。比如，中国的各项政策由谁来讨论和决定？决策的相关部门有哪些？哪些问题由中国共产党来决定，哪些由政府来决定？军队在中国外交决策中扮演什么样的角色？在中国，选拔最高领导人的正式权力由中共中央来行使，但是谁拥有给中央提名候选名单的权力？

我之所以不能回答上述问题，不光是因为我的学术研究能力不逮，更是因为中国的政治体制缺乏透明。世界上所有的政府都会对某些事情保密，尤其事关国家安全问题时，但中国对其政府决策过程的保密则登峰造极。无论是中国公民还是外国人士，常常被迫从片言只语或传言中拼凑出分析，那些所谓的“北京观察家们”像卜算家一样凭直觉做出判断。

因为缺乏政治透明度，中国在经济和外交方面付出了什么样的代价？为什么中国现在具有一个全球化的市场经济和生机勃勃的社会，可是它的决策机制仍旧处于黑箱状态？

决策不透明拖累了中国经济。中国的大多数经济、社会和环境政策不是经由相对透明的全国人大立法过程来决定，而是通过让人琢磨不透的官僚部门之间的互动来产生，其结果常常让人始料不及。通常情况下，一个政府部门的官员想从另外一个部门获得信息，都需要费尽心力。而对体制外的商人和企业来说，因为他们搞不清哪一个重叠的监管机构会决定他们的命运，他们只能根据已知的信息作出低效率的决策。即便这样，他们也还是无法预测政策在未来会发生什么样的变化。例如，一个媒体公司想签约购买一部外国电视片，却发现公司当初从某一个部门拿到的批文不够用，另一个部门声称，他们才拥有最终审批权。在反垄断执法领域，因为三个不同部门都拥有执法权，官方标准不明确，所以外国企业认为自己受到歧视，他们呼吁加强正当监管程序。

在这种情形下，因为他们不知道是谁基于什么原因作出的决定，决策的公平和正义性就会遭到质疑。

习近平上台之后，中共中央似乎收回了此前下放给国务院的一些决策权。中共中央成立了数个“领导小组”，它们都毫无例外地由习近平担任组长，习总书记似乎在各个方面都行使决策大权。但是，外人仍旧无法判断最终的决策者是谁。是那些新成立的领导小组呢？还是中央政治局、亦或是政治局常委？或者是最高领袖本人？中国政府对内部讨论讳莫如深，很少有人对外泄露，泄密者通常都被判重刑。少数大胆的媒体偶尔会报道不同部门间在经济政策上面的分歧，但它们从来不敢涉足党的最高领导机关内部的决策过程。

中共执着于对决策保密，那是因为它依旧是一个奉行列宁主义的革命组织。它坚信只有在高层对外展示 “完全一致”的情况下，才能有效地抑制自下而上的反对力量。

中国军政指挥系统缺乏透明度，则在中国的对外关系中造成了危险的误判。比如，当中国军队越过有争议的中印边界线，或者当一个巨型深海钻井平台突然出现在中国与越南有争议的南海海域开始钻探，外国政府不知道谁该对上述决策负责。而管控危机、防止冲突升级有赖于他们对中方的决策过程有足够了解，这样他们才能够正确解读中方发出的信号是坚定的还是出自安抚的需要。

我们对中国外交决策过程的其他方面所知甚少，这也会加剧中外政府间的互疑。比如，当中国媒体发表对美国极端敌视言论的时候，美国是应该归咎于党的宣传部门还是其最高领导层？亦或这种言论是商业媒体为逐利所为？也就是说，媒体炒作是为了吸引更多的具有民族主义情怀的读者？

中美关系是中国外交政策中最重要的关系，但这对关系却极不平衡。美国的外交决策过程基本上如同一本打开的书，而中国的外交决策则是个谜。中国之所以不响应美国要求其加强透明度的呼吁，那是因为她错误地认为，保持美国对中国防卫能力和意向的猜测，能够使中国防卫力量看起来比实际更强。中国国内的一些政治因素，比如党的领导层不愿将内部分歧公之于众，也让中国领导人对外过度保密。但是，拒绝信息共享反而对北京构成危险，因为它会增加外界误解中国所释放信号的可能性。如果国家之间能理性地预测对方对未来承诺的可靠性，它们就能更好地合作。

在过去的10年间，中国的决策者们已经意识到不透明的负面作用。过度的保密会滋生腐败。比如，官员们可以利用信息不透明，把本来自动就会发生、或者本该由其他部门监管的行为作为砝码来索取贿赂。过度的保密也会降低经济上的效率。

“透明性”在中国已经成为一项政府追求的目标，如同“法治”和其它理想中但尚未完全实现的目标一样。很多地方政府网站现在都提供规章制度的条文，以及政府部门的具体职责划分。

解放军也开始发布国防白皮书，在透明性上迈出了一步。但是白皮书中提供的信息还远远不够，不如美国、日本、韩国等国家的国防白皮书那样细致、明确。白皮书对军事指挥系统的决策过程更是毫无提及。

2015年4月初，国务院向中央政府各部委发了一个总体通知（编者注：即“国务院办公厅关于印发2015年政府信息公开工作要点的通知”），要求他们向公众开放更多的数据，以促进经济和市场的发展。通知建议推进信息公开，从那些管理公众最关心话题的政府部门开始， 例如公共服务、食品药品质量、环境和国有企业等领域。但这个通知只限于公共政策的产出，它对各项政策的决策过程未有涉及。

最近，中央编译局副局长俞可平撰文阐述公开、透明对于“善治”的意义（编者注：“没有法治就没有善治——浅谈法治与国家治理现代化”一文，发表于中央编译局主办的《马克思主义与现实》2014年第6期）。 他写到，不但企业和外国政府需要了解中国的决策过程，中国的“每一个公民都有权获得与自己利益相关的政治信息，包括官员选拔、立法活动、政策制定、行政过程、以及公共预算。”

在美中关系上，对决策过程的信息共享能够增进互信，减少误判。中国政府过分强调保密不符合国家和人民的利益。我希望中国的民众开始要求政府透明决策，把决策过程从暗箱中提出来。我也期盼有那么一天，我的中国学生能够教我或我的子女中国政府如何决策。

（注：本文仅代表作者个人观点。本文作者谢淑丽Susan Shirk是美国圣地亚哥加州大学二十一世纪中国研究中心学术主任、前任加州大学全球冲突与合作研究所所长。她曾在1997-2000年间担任克林顿政府主管东亚与太平洋事务的副助理国务卿。她于1993年成立并主持“东北亚合作对话”至今，这是一个由美国、日本、中国、韩国和俄罗斯等国国防、外交官员和学者参加的论坛，主要讨论地区安全问题。）