我们离法治还有多远

2015年4月通过、发布和5月施行的《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，从制度上、源头上解决了民事起诉、行政起诉、刑事自诉、强制执行和国家赔偿申请案件的立案难问题，但对于普通刑事案件的报案（特别是经济类刑事案件的报案）立案难问题，还没有新的改革措施解决。公安机关能否出台解决意见呢？司法机关能否从观念、理念的转变上缓解、解决呢？

我们离法治还有多远

                                                                                                                                               王科峰

      一、一起经济犯罪案件难立案

2013年2月的一天，刘某（化名）就其网上炒黄金导致巨额资金被北京某公司全部侵吞一案，委托北京市某律师事务所的金律师代理。金律师经过询问当事人刘某、查阅其提供的材料，去工商部门调查取证，并深入、细致地分析、研究案件事实和法律，发现此案并非一起普通的刘某与某公司黄金买卖合同纠纷，而是一起某公司等方涉嫌非法经营或合同诈骗的刑事犯罪案件。于是，金律师就代理被害人刘某起草一份报案材料，叙述其经人介绍、推荐，通过北京某公司的虚拟黄金交易平台MT4，以预付款（实为保证金）的方式以1:50的高杠杆率，在银行开户进行网上买卖黄金交易，2011年至2012年被北京某公司套取30多万元等事实经过。金律师并陪同刘某，一齐去公安机关报案。北京市公安局某区分局经侦大队登记并留下材料，说待局里内部研究统一定性后，再通知是否受理、立案。过一段时间，金律师和刘某又去，询问处理意见。接待人员详细对刘某作了询问笔录，队里开出一份受理通知书。

在两年多的时间内，刘某和代理人金律师多次去该队催问是否立案侦查，办案人员答复说已初查，但至今尚未立案。刘某（在西藏工作）从拉萨到北京往返多次，金律师搜集到与该案相同、相似的网上炒黄金被法院定罪量刑的相关案例，并制作建议立案的法律意见书发送办案单位，多次与办案人及其领导面询，答复是正在报送、办理中。被害人刘某和代理人金律师认为，被害人提供的初步证据显示某公司及其相关人员的涉嫌犯罪行为，公安机关应当迅速立案侦查。

二、两个机关的依据的两份内部规定

2015年1月中旬的一天，刘某又来京催问立案事项。办案人出差，其领导答复接见被害人和代理人。金律师带其助理小杨同刘某一起见该队领导。问了情况，答复还没立案。队领导拿出一份人民银行牵头下发的文件，宣读了网上炒黄金主管部门行政认定为变相期货交易的程序规定。金律师提出看看，队领导就递给刘某和金律师看。刘某提出能否复印，队领导说是内部文件，不同意复印。因这一文件规定的行政认定手续繁杂，并且时间较长，金律师提出能否不经其他部门行政认定，直接向证券监管部门调查了解情况，查知开办网上炒黄金的公司没有经营期货许可证，就可认定进行非法期货交易，进而非法经营，就可立案侦查。队领导说，检察机关不同意这样做，不认可公安机关的认定。金律师又提出，能否先立案再搞行政认定，队领导答复可以考虑、尝试。对于公安机关长期不立案，金律师与刘某商量决定去检察机关提出立案监督。第二天，金律师和刘某又一起去北京市某区检察院侦查监督部门。该部门接待人员先问是否有公安机关出具的不立案决定书，得知没有，就口头答复不予监督。金律师提出我国刑事诉讼法和最高检察院制定的刑事诉讼规则并没有这一要求，接待人员就拿出检察机关编印的一本书，里面有检察机关的一份内部规定，上面专门规定了当事人对不予立案决定书不服，才可申请立案监督。白跑一趟，当事人刘某很不满意。

三、内部规定与法律规定不一致，法律被架空

我国刑事诉讼法明确规定，一般刑事案件的立案侦查由公安机关进行，本文谈的因网上炒黄金财产被侵害案件，涉嫌非法经营罪，依照法律规定的分工，属于公安机关的管辖范围。《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十规定，人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、举报、控告和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案，并且将不予立案的原因通知控告人。控告人如果不服，可以申请复议。这部法律对于是否立案的期限，虽然没有作出明确规定，但是使用了“迅速”二字，足见立法本意的急迫，讲究时效性。本案两年多了还没决定是否立案，而拿出内部规定，不顾法律规定。依照法理，行政部门对于是否属于非法期货经营、变相期货经营的认定，不是进入刑事诉讼程序的必经程序。公安机关有权依法认定案件事实的性质，对于案情复杂、性质认定疑难的案件，可参考有关部门的认定意见，根据案件事实和法律规定作出性质认定。因此，公安机关完全有权有责对本案的某公司无期货经营许可证在网上炒卖黄金行为的性质作出认定，进而立案侦查。

被害人认为公安机关应当立案侦查的案件而不立案侦查的，向人民检察院提出，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。检察院认为理由不成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。这些是我国刑事诉讼法第一百一十一条明文的规定。这里的法律规定的“应当立案侦查的案件而不立案侦查”，按照立法本意解释应当包括两种情形，一是公安机关出具不予立案决定书的不予立案，另一种是没有出具该文书的事实上的不予立案。具体到这一案件，在长达两年多的期限内不予立案，被害人、检察机关完全可以认为公安机关“应当立案而不立案”，检察机关应当行使法律规定的立案监督权，履行立案监督职责，监督公安机关及时立案。

公安机关办案把行政机关的内部文件作为依据，及时立案的法律规定就落空；检察机关把上级检察机关的内部规定作为办事依据，监督立案的法律规定就落空。

四、以正义观指导办案，迈向法治目标

据了解，经济类犯罪案件立案难，在全国各地公安机关都普遍、长期存在，至今尚未有法律上或机制上的解决办法。刘某的控告，遭遇立案难，并非个例。刘某作为受害人想通过法律规定的途径追回其被侵占的财产，却长期得不到立案，案件进入不了侦查程序，其权益就得不到救济和保障。究其原因，表面上看是其案件案情复杂，行为定性疑难，实质上是公安、检察等司法机关对法律的认识、理解达不到法治标准或法治要求。某地公、检机关的办案人员，在处理受害人的报案或投诉时，不是被“正义拘束”，而是被内部文件拘束，偏离法律的目的，使法律规定落空。法治要求，司法机关在作出关系当事人合法权益的决定时，司法人员应当在“具有多数公认力的正义观念”指导下，依照法律规定，公正处理。

目前我国各级政府或司法机关制定并且实际起作用的内部规定、红头文件，许多与法律规定的内容、精神不一致，加上执法者、司法者等的法治意识、正义观不适应人民群众的权利意识和公正期待，我们离法治还有很长的一段路程要走。本文介绍的一个案件的立案难问题就是一个例证。

                                                                                                                                    2015年5月21日北京

附：作者王科峰，中国法学会会员，中国知识产权研究会高级会员，中国管理科学研究院特约研究员，专栏作家。