17省区市地方政府机构改革方案获准并将陆续公布

重庆市农委公布审批项目。记者 侯露露 摄

    2008年10月，随着上海市政府机构改革方案被中央正式批复，新一轮地方政府机构改革的大幕徐徐开启。目前，全国范围的新一轮地方政府机构改革已进入最后审批和实施阶段。截至1月20日，北京、上海、重庆、陕西、河南、宁夏、云南、吉林等17个省（区、市）的政府机构改革方案已获批准，并将陆续向社会公布；其他地方政府机构改革方案正陆续上报。

    作为改革开放以来第五轮地方政府机构改革，此轮改革内容丰富、任务明确，其主要任务有四大项：转变职能、优化结构、强化责任、严控编制。已经获批的17个省(区、市)在积极探索实践大部门体制、加大机构整合力度的同时，更加注重将政府职能向社会管理和公共服务转变。

    而在管理体制方面，中央明确提出，此轮改革将继续推进省直接管理县的财政体制改革，有条件的地方可依法探索省直接管理县的体制。

    四大亮点凸显

    首次提出机构编制备案制度

    按照中央的统一部署，新一轮国务院机构改革自2008年3月启动，已经完成阶段性任务。作为单一制国家，我国中央政府和地方政府是一个有机整体，上下衔接，方能确保政令统一，而解决地方政府在体制机制、机构设置等方面存在的突出问题，适时推进地方政府机构改革便显得十分迫切。

    “群众来政府办事，办成办不成，工作人员你都得合法合理、规规矩矩，让人家明明白白、痛痛快快！”在中央编办副主任吴知论看来，这是推进地方政府机构改革的目标之一。

    与前4次改革相比较，新一轮地方政府机构改革一启动，便彰显许多新的时代气息，四大亮点凸显。

    亮点一：鼓励地方因地制宜、大胆探索。

    依据中央精神，这次改革既坚持原则性，又强调灵活性，为地方因地制宜改革预留了广阔的探索空间。

    在机构设置方面，中央对机构具体设置形式、名称、排序等，不统一要求上下对口，有条件的地方可加大机构整合力度，合并一些职能相同、相近的部门，甚至允许一个部门对口上级几个部门。

    事实上，一些地方已经开展了积极的探索：重庆市大刀阔斧推进大部门制改革，构建“大交通”、“大农业”的行政管理体制；旅游大省海南则将旅游局作为省政府的组成部门，而在其他省一般将其列为省政府的直属机构或事业单位……

    亮点二：以转变政府职能为核心。

    细心的人也许已注意到，近几次地方政府机构改革中，“转变职能”可谓一根“红线”贯穿始终。新一轮改革中，这根“红线”的“色泽”愈发打眼：改革在职能定位、理顺体制、机构设置、责任界定、层级分工等各个环节，都紧紧围绕并充分体现政府职能转变的要求，突出强调地方政府要更好地履行职责，更好地服务经济社会发展。

    亮点三：“责任”被提到前所未有的高度。

    中央关于地方政府机构改革的意见要求，在赋予部门职权的同时，明确其承担的责任，要通过“三定”（定职责、定机构、定编制）工作，着力解决职责交叉、有权无责、有责无权、权责不对称等突出问题，努力实现权责一致、有权必有责、用权受监督、违法要追究，推动建立责任政府。

    “给你配权、配人、配钱，权力与实现目标之间，就必须建立明确的因果关系。”吴知论打了个比方，以拥有诸多审批、处罚权限的环保部门为例，责任在哪里？“起码，它要担负起污染物总量控制的责任。”他表示，政府的权力范围和手段，要求政府应当承担起相应的责任，只有突出了责任，才能厘清权力的范围。

    “这次改革还要求一件事情原则上由一个部门管理，确需多个部门管理的事项，要明确牵头部门，分清谁主办、谁协办、相互间如何衔接。”吴知论表示，改革将积极探索强化责任的途径及方法，推进政务公开、绩效考核、行政问责。

    亮点四：首次提出机构编制备案制度。

    在这次改革中，中央确定，要严格执行机构编制审批程序和备案制度，即市级政府在审批县级政府的机构改革方案和具体机构设置、编制配备及变动时要向省级政府备案，省级政府在审批市级政府的机构改革方案和具体机构设置、编制配备及变动时要向中央备案。

    专家表示，这项创新措施有利于严肃机构编制管理纪律，加强和改进当前的机构编制管理，也有利于推动建立机构编制管理长效机制，确保这次地方政府机构改革各项任务的完成。

    大厅局格局受青睐

    中央提出八方面指导性意见

    转变职能，是此次地方政府机构改革的核心。在这方面，也许各地具体做法各异，但以此为轴，一系列方向性“指针”依然清晰可见，值得期待。

    譬如，坚持“四个分开”，即加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，进一步下放管理权限，深化行政审批制度改革，减少行政许可。“行政许可减多少，中央不提具体的指标，这也是一种实事求是的态度。”吴知论说。

    近年来，全国已有不少地方实行“首问负责制”、“一站式服务”，受到群众欢迎。吴知论强调，改革要做的事，就是要切实加强直接面向基层和群众的“窗口”机构的服务与管理，不断健全办事制度和程序，公开办事依据，简化办事流程，转变管理方式和工作作风，提高办事效率和透明度，使广大群众真正从改革中得到实惠和便利。

    仿效国务院机构改革“模板”，此轮地方政府机构改革在调整优化组织结构、积极探索实行职能有机统一的大部门体制方面，也将从实际出发，整合优化组织结构，开展积极探索。

    与国务院机构改革相衔接，对此次地方政府机构改革，中央已在以下几个方面提出了指导性意见：

    一是加强对农业和农村工作的综合管理与统筹协调，进一步完善服务“三农”的管理体制；二是加强对工业的统筹协调，推进信息化和工业化融合，加快走新型工业化道路；三是促进各种交通运输方式相互衔接，发挥整体优势和组合效率，加快形成城乡一体的综合交通运输体系；四是加强城乡建设规划统筹，加快建立住房保障体系；五是整合人才市场与劳动力市场，促进人力资源统一管理、合理流动和有效配置，完善就业和社会保障体系；六是加强文化领域综合管理，推进文化市场统一执法；七是整合医疗管理和药品管理职能，强化食品药品安全监管，落实食品安全综合监督责任；八是健全基层社会管理体制等。

    “有同，也有不同。”吴知论解释，第一、第六和第八项，就是不同于国务院机构改革方案的地方特色，“还是那句话，从实际出发。”

    春江水暖。重庆市农委的大部门制改革，将原有的市农办、市农业局、市农机局、市农综办4个部门资源整合，成立新的市农委。在北京奥运会开幕当日挂牌成立的新农委，充分发挥了大部门的优势，在2008年全市执政为民考核中，综合排名第六位。“可以说，市农业部门大部制改革是成功的。”重庆市农委主任夏祖相说。

    专家表示，可以预见，类似海南、湖北随州等地的大厅局格局模式，将进一步受到地方青睐。

    把“两关”控机构编制

    中央编办将适时赴各地进行督查

    “新一轮地方政府机构改革，要严格把好‘两道关’——严格控制机构数量和人员编制。”吴知论强调。

    人们注意到，改革后的上海市政府仅设44个工作部门。上海开了一个好头，其他地方也严格按照中央的要求确定机构数量。“按照要求，中央规定的各级政府机构限额不得突破，已自设的超限额机构要予以清理。”吴知论表示，对此次地方政府机构设置数量，中央虽没有提出进一步精简的要求，但考虑到目前多数地方实际机构数大都超过中央规定的机构限额，严格落实这一限额实际上就是要精简。

    另一道关，卡在人员编制。在此轮地方政府机构改革过程中，人员编制不得突破现有规模是一条底线。因此，改革明确要求，各省、自治区、直辖市的行政编制总额不得突破。

    虽然总额不得突破，但在同一层级内，可以根据职能的调整，对人员编制实行动态管理，实现有减有增，优化结构；如需跨层级调整的，必须按程序报批。

    “省市县乡四级政府，如果由于职能调整导致某些层级部门的编制相对富余，而有些不同层级部门又急需编制，经批准后可以跨层级调剂使用。”中央编办三司司长李晓全解释，“这在历次地方政府机构改革中从来没有过，是针对此次新一轮改革特别提出的改革创新之举，充分体现了原则性与灵活性的结合。”

    从时间进程看，到2009年年中时，省级政府机构改革应当基本完成，并同时启动市县级政府机构改革、提出改革的要求以及预案。

    吴知论透露，省本级政府机构改革方案实施完毕后，中央编办将适时派出调查组赴各地督查。据悉，在眼下各地省级政府机构改革全面启动的同时，中央编办有关部门已开始为半年后的督查做积极的准备。（记者 盛若蔚）

    前4次地方政府机构改革回眸

    改革开放以来，与国务院机构改革相适应，我国已进行4次地方政府机构改革，眼下正在推进第五次。每一次地方政府机构改革，都适应了经济和社会发展的需要。

    ■1983年地方政府机构改革

    1982年中央一级党政机构改革基本完成。1983年进行的较大规模地方政府机构改革，目标旨在调整和加强各级领导核心，精简庞大臃肿的机构，选拔大批优秀中青年干部。这次地方政府机构改革是以调整领导班子为重点，同时提出了精简机构、紧缩编制，实行老干部离退休制度，加强干部的轮训工作以及推行市管县领导体制等多项任务。

    ■1994年地方政府机构改革

    继1993年中央政府机构改革完成以后，1994年开始，地方政府机构改革在全国展开。这次改革的主要特点是：

    1.以转变政府职能为关键，强调要加强宏观管理职能，弱化微观管理职能；坚持政企分开，切实落实企业的经营自主权，促进企业经营机制的转换。2.专业经济管理部门精简力度较大。很多专业经济部门成建制地转为经济实体或服务实体。对一些行政管理职能较多，管理任务重、一时难以转为经济实体的专业经济部门，也精简了内设机构和人员，减少对企业产、供、销和人、财、物的直接管理。3.较大幅度地精简了机构和人员。4.推行了国家公务员制度。

    ■1999年地方政府机构改革

    继1998年国务院机构改革完成以后，地方政府机构改革1999年在全国陆续展开，于2002年基本完成。这次机构改革坚持“既要积极，又要稳妥”的方针，着力于政府职能的转变，减少行政审批事项，精简机构和人员，进一步转变了机关作风，行政效率有所提高。

    一是政企、政事、政社分开有了进一步突破。

    二是抓住转变职能的新切入点，大力清理了政府行政审批事项。

    三是进一步理顺了部门与部门之间以及各层级之间的职责关系。

    四是机构编制大幅度精简。

    ■2003年地方政府机构改革

    这次改革主要特点在于：1.上下对口设置省级国有资产管理机构。与国务院国有资产监督管理委员会相对应，各地组建省级国有资产监督管理委员会。2.有关机构调整和职能整合从各地实际出发。3.严格控制机构和编制。各地的方案比较好地体现了精简、统一、效能的原则。做到机构、编制、领导职数“三个不突破”：机构调整均在规定的机构限额内进行，人员编制未突破中央核定的总数，领导职数严格按照规定配备。（盛若蔚 整理）

    中编办：地方政府机构改革将严控机构和人员编制

    “按照中央要求，中央规定的各级政府机构限额不得突破，已自设的超限额机构要予以清理。”关于机构设置数量，吴知论表示，对此次地方政府机构改革，中央虽然没有提出进一步精简的要求，但考虑到目前多数地方实际机构数大都超过中央规定的机构限额，严格落实这一限额实际上就是要精简。

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    根据《吉林省人民政府机构改革方案》，改革后，吉林省政府共设置工作部门４０个，其中省政府办公厅和组成部门２５个、直属特设机构１个、直属机构１４个。另设置部门管理机构７个。机构数比改革前实际减少了９个，精简比例为１６％。

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