中国政治发展30年

 各位晚上好。首先感谢今天在座的华中科技大学的老师和同学们。按照最初的约定，我应在今年4月22日至23日到这个全国最著名的人文讲坛来演讲的。后来因我要参加一个会议，就推到了5月26日至27日。可没有想到5月12日发生了四川大地震，我又到灾区搞社会调查去了。两次不能如约，实在抱歉得很。我甚至想，再没有机会登上这个讲坛了。所以，当9月1日组织者郭玫老师再一次同我联系时，我感到有些意外。在这里，我再一次感谢论坛的组织者和同学们。昨天我在校本部那边讲了"群体性事件与和谐社会建设"，今天我在这里要讲"中国政治发展三十年：变化、问题和出路"。本来，我认为同济校区主要是学医的，不会有多少人来听这样有点无聊的话题。可没有想到来了这么多人，这么大的讲堂都坐不下了，只能站着或坐在地下，这让我感动，当然也产生了很大的压力。面对这么多关心中国政治状况的同学和老师，我想起了中国历史上有两位学医出身的著名政治和人文方面的人物，一位是医学博士孙中山，另一位当然是从医科生成为大文豪的鲁迅。很难说，今天在座的当中将来不出几位人文社科中的大人物。
    
    为何要讲"中国政治发展30年"？因为今年是改革开放30周年，最近开了好多有关的研讨会。但主要是讨论经济改革，很少有专门讨论政治问题的。我想，这其中主要有两个原因，其一，政治问题较为敏感，搞得不好就犯了忌。其二就是对于30年来中国政治改革的评价分歧意见很大。一些官员和学者说改革开放以来，中国的政治改革取得了巨大成就，中国社会主义民主政治的优越性越来越明显。而另一些学者则认为，中国目前存在的许多问题恰恰是由于没有适时进行政治改革带来的。这个论坛的主办者不怕敏感，而又认为我不怕争论，所以要我讲这个题目。
    
    关于中国政治这30年的历程，我用了"政治发展"一词，而没有用"政治改革"。为什么用"政治发展"呢？从政治学的理论来说，"政治发展 "与"政治改革"是有区别的。一般认为，政治发展是政治通过自身的调整与社会其他系统互相协调，形成良性的结构运行体系的过程。而政治改革是对既定政治体制的弊端所作的革除，即政治领导集团有计划有步骤地进行政治体系的改进。政治改革是政治发展的一种形式，另一种形式是政治革命。我在这里使用"政治发展" 一词与一般理论所说的有点不同，我强调的是政治的自然变化过程，它不象政治改革那么强调过程的可控性。甚至可以说，我所说的"政治发展"就是"政治变化 "。今天我们在这里分析的就是，在这30年里，中国的政治哪些变了，哪些没有变，为何这样变，正在向哪个方向变这些问题。
    
    一、30年中国政治的变与未变
    
    我的一个核心观点是，近30年来，中国的政治是从"家长式的威权体制"向"共治式的威权体制"方向发展。
    
    这首先有一个判断，就是毛泽东时代政治体制基本特征是什么。有人认为，毛泽东时代的中国政治体制是极权政治体制，或者叫专制体制，或者个人独裁体制。我认为称为"家长式威权体制"可能要好一些。一般说来，极权主义体制有以下特点：1、存在某个意识形态，它规范生活的方方面面，勾勒出达到终极目标的手段；2、有一个唯一的群众性政党，以此动员人民的热情和支持；3、党和国家权力由个人掌握，个人权力终身制；4、通过党全面控制政府体系，包括警察、军队、通讯、经济及教育等部门。威权主义体制则是统治者通过暴力手段取得政权后，在民主的外壳下，以威权的方式治理国家的一种形式。它有别于极权政体，有某些民主的成分；它又不同于民主政体，它是集权强制的。这种制度在19世纪后期及20世纪中期盛行于亚洲、非洲和拉丁美洲。它是一种政治上的过渡形态，是不发达国家通过强制性的政治整合维持秩序和稳定，以达到发展经济、促进社会进步的目的。
    
    现在先不争论这个问题。我们先看看当时中国政治有些什么特点。概括地说，大约有九个方面：1、一党专政，多党共存；2、党国同构，以党代政；3、权力集中于中央和最高统治者个人；4、领导职务实行终身制；5、权力的转让以领导人指定的方式进行；6、政治权力不受宪法的约束和制衡；7、政治权力的合法性来源是暴力式的革命；8、国家机器和意识形态控制着社会的所有方面。9、依靠政治动员的方式实现高度的社会参与。我们姑且把这种制度用新的词汇概括出来，我用了"家长式的威权体制"。
    
    我们今天就分析它们哪些变了，哪些没有变。
    
    第一，一党执政的体制没有改变。共产党是法定的执政党，掌握着国家的政权；民主党派有所发展，但它们是在共产党领导下发挥有限的政治作用的。
    
    一党执政是指一个国家的政权在相当长的时期内由一个政党所掌握。现在世界上主要的一党执政的国家和政党有中国的共产党、朝鲜的劳动党、越南的共产党、老挝的人民革命党、古巴的共产党、新加坡的人民行动党、叙利亚的阿拉伯复兴社会党等。造成一党执政的原因主要有两个：一是在国家法律上明文规定了某党是唯一的执政党；其二是虽然国家法律没有明文规定某党是唯一的执政党，但由于某些方面的原因，事实上造成了一党长期把持政权。中国是通过法律的形式确定共产党是唯一的执政党的，不允许有反对党的存在，其它合法政党只能参政议政，不能执政。在这个问题上，共产党的领导人从来没有动摇过。邓小平在最初发动中国改革事业时，就明确提出了"四项基本原则"，这其中最核心的一条就是"坚持中国共产党的领导"。
    
    80年代末期苏东剧变后，中共就更加重视党的建设。在中共领导人看来，加强党的建设当然不是要否定党的领导，而是要加强党的领导。党的领导主要体现在组织领导、政治领导和思想领导方面，其中最重视也最卓有成效的就是党的组织领导。有人江泽民时代重视党建。这话不假。2000年中国国民党在台湾失去执政地位后，中共更重视党的建设。当时党校的老师们就纷纷讨论如何吸取历史上那些长期执政的政党失去执政地位的教训，主要是苏联共产党、日本自民党、中国国民党和墨西哥革命制度党这几个党的经验教训。尤其不要小看苏共和国民党两个党下台的影响。苏共是在戈尔巴乔夫时代下台的，国民党是在李登辉时代下台的，前者是明显松动了的、已经威权化的也许还有极权色彩的政体，国民党统治更是家长式威权统治，二者共同特点都是最高领导人对政局演变直接起到了促进作用。与中共一样，这两个党的体制也是列宁式政党体制，加之共存和斗争的时间特别长，彼此非常了解，所以中共也特别关注并且反思这两个党的命运，党建的一个重要任务就是必须阻止党的最高领导人具有瓦解党的能力。以后的中国的诸多体制设计就根据这个要求来设定的。包括最高领导人的双接班制、领导干部的年轻化到一定的年龄必须离开政治局常委这样的制度。可以说，这代表中共的政治成熟和政治理性。江泽民时代对党建的重视，与中国从家长式威权向共治式威权的转变，几乎同步发生。不论出于各种原因，可以说是彼此影响、互相促进了。
    
    大家再看一看中国的民主党派。民主党派的确有所发展，人数达到了71万余人。但民主党派不是一个独立完整意义上的政治党派，它的前提是坚持共产党的领导。在中国共产党的领导下，各民主党派成员参加国家层面的政治活动，参与国家重大方针、政策、法律、法规的协商制定；参与国家重大政治问题和国家机构领导人选的协商；参与国家事务的管理。但事实上，这些民主党派的领导人并没有独立的政治品格，他们一定要揣摩共产党的最高领导人在想什么，他们提出的看法能不能得到肯定，所以你们看到，民主党派的领导人写给中共中央的报告，某一位领导的批示下来了，他们就会特别地高兴。所以我认为，民主党派虽然有所发展是事实，但这些党不是完整的、不能起到监督作用的政党。因此，我们基本上可以确定，中国的政党制度这30年来没有变。在讲民主党派时，大家可能还知道另一种情况，就是无党派人士。实际上，中国不但有这几个党派，还有一个不是党派的党派，叫无党派人士。你们在座的可能有很多人认为自己是无党派人士。我原来也这么想，实际上这是错误的。因为无党派人士是有"党性"的，他必须要通过统战部认可。去年我去贝克利做演讲时，开玩笑说自己是"无党派非人士"就是这个意思。
    
    第二，国家建设有所发展，人大制度有所改善，行政机构进行了六次改革。
    对于人大的职能和权威问题，目前存在许多争论，如认为人大是"橡皮图章"，以及党委书记兼人大主任等问题。但相对而言，这30年来，人大制度是有所发展。但发展过程中，人大代表本身出现了两个倍受关注的问题。一个是人大代表的构成问题，一个是人大代表的职业化问题。我们来看一组数据：第四届全国人大代表中，农民占代表比例29.4%，第七届时还占23%，到第八届(从1993年起)时降为9.4%，第九届降到8%，第十届为8.4%。第十一届全国人大代表中基层农民代表比上届增加了七成以上。现在大家对这个问题争论得比较多。但我认为这个问题实际上并不重要。医生当人大代表好不好？也好。但他一定要当专职人大代表，而不是兼职的人大代表。中国的人大制度一方面没有解决人大代表的来源问题，因为我们所谓的选举，特别是全国人大这样的间接选举，无论是从程序和结果来看，都存在很大的问题。另一方面，它没有解决人大代表职业化的问题。许多西方国家，如美国宪法第六条规定："参议员和众议员在当选后之任期内，皆不得受任合众国当局下所设置或者加薪的任何文官职务；凡任合众国任何官职之人，在继续供职期内，皆不得出任国会议员。"在中国，许多官员自己就是人大代表。既当人大代表，又当官员，这是不适当的。
    
    30年来，中国的行政机构进行了六次改革。1982年改革是增加机构。国务院行政机构由1978年的86个增加到100个，工作人员达5万余人，达到新中国建国来的最高峰。1988年改革是调整机构和转变职能。国务院的机构由72个调整为65个，提出以转变政府管理职能为关键。1993年改革精减机构。国务院部委和直属机构、办事机构由86个减为59个，后又陆续减至40个，以适应社会主义市场经济体制作为机构改革的基本目标。1998年改革精减机构。国务院组成部门由40个减为29个；各部门内设司局级机构减少200多个，机关人员由3.2万人减为1.6万人，减少一半。省级政府工作机构由平均55个减少为40个，平均减少20%；人员平均精简47%，共减编7.4万，以建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。2003年改革，设立国资委；改计委为发改委；设银监会；改组商务部等，目标逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。2008年改革，实行大部制。大部门体制，是指把业务相似、职能相近的部门进行合并，集中由一个大部门统一行使。以行政体制为中心的政府改革，最重要的是实现政府自身的转型。这个转型应是两大任务：一是由管制型政府转向服务型政府，二是由经济建设型政府转到一个公共治理型政府。从现在来看，这两大任务都没有完成。
    
    第三，政治权力结构有所变化，最高权力实现共治，地方权力利益化明显。
    权力结构是指权力系统中各构成要素及各层级之间构成的相互关系形式。我们讲权力结构主要讲两个问题，一是最高权力的配置问题，一是中央与地方关系问题。最高权力问题，你们注意几个提法。在毛泽东时代，叫"以伟大领袖毛主席为首的党中央""以华国锋同志为首的党中央"。到了邓小平时代，叫"以邓小平同志为核心的第二代中央领导集体"。到了江泽民时代，叫"以江泽民同志为核心的党中央"。到了胡锦涛，叫"以胡锦涛同志为总书记的党中央"。这个提法很有意思。也就是说，到了胡锦涛，"国家主席"或"总书记"只是一个职务。
    
    关心政治的人可能注意到了习近平前几天在中共中央党校开幕式上的讲话。他说，我们党的政治很有发展，其中一条讲到建立集体负责任的党中央。我们要注意他的这句话。胡锦涛在十七大报告中指出，严格实行民主集中制，健全集体领导与个人分工负责相结合的制度，反对和防止个人或少数人专断；推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制；建立健全中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度；完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制。中国共产党提倡实行民主集中制，建立健全体制，防止个人专断，并且现在的确实行了许多措施。大家注意一下许耀桐先生最近发表的一篇文章，专门讲中国的政党建设。他说，中国共产党这30年有非常大的变化，其中最重要的变化是讨论决定重大问题和任用重要干部的票决制，它已经不能由个人做主。这为实现了党内民主迈出了关键的一步。对这个问题，我们可能有不同的看法。党内民主和社会民主完全是两个概念。一个小集团的民主，无论怎么样都不意味着社会民主的发展。但在一党专政时代，它不愿意开放社会民主的时候，它只好开放党内的民主，首先是开放最高层的党内民主，这有可能使利益集团更加地固化，从而更好地保护这个利益集团的利益，而不一定能保护社会的利益。但终究而言，它摆脱了个人的权威的绝对统治。
    
    中央和地方关系是这几年发展的重要关系。中国经济发展的一个最重要的原因就是中央和地方的分权。中央和地方分权之后，地方拥有了更多的自主权，所以才有经济特区的出现、广东沿海等发达地区的产生。在政治层面上，我们怎么看待这个问题？政治层面的发展地方利益的显化。教育部快退下来的一个副部长说了一句话：中央政策出不了中南海。也就是说，中央的许多决定，到了地方是没用的，是不能执行的。也就是说，最高权力的集体所有，与中央和地方的权力分化，是同时存在的。这主要表现为以下几点：1、分利化改革中中央与地方关系缺乏制度化建构，没有通过立法如《中央与地方关系法》等来确定中央与地方的制度化关系；2、宏观调控成为中央与地方博弈的拉锯战，地方的拉力明显增大，呈现出疏离的态势；3、地方保护主义有增无减，严重影响到统一市场的形成与发展。这种状况的发展必然会影响到公共利益的实现及社会的稳定。
    
    第四，干部人事制度有所改变，职务终身制被废除，确立了公务员制度。
    邓小平1980年发表《党和国家领导制度的改革》，提出废除干部职务终身制。1982年9月十二大党章阐明，"党的各级领导干部，无论是由民主选举产生的，或是由领导机关任命的，他们的职务都不是终身的，都可以变动或解除。"1982年通过的《宪法》规定，各种国家最高职务的每届任期为5年，连续任职不得超过两届。这一点对中国政治发展非常重要。大家知道，专制制度有两个最基本特点：最高权力个人所有和终身制。在国家领导人的任职中，法律规定最多只能当两届，这不是由身体好坏决定的。这种任期已经制度化了。邓小平对中国社会最大的贡献是废除了领导干部的职务终身制。虽然邓小平在政治改革中没有把其它的做下来，但他是主张在这方面有所作为的。
    
    2006年，中共中央出台的《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部交流工作规定》、《党政领导干部任职回避暂行规定》三个文件规定，今后从县级直到中央的党、政、人大、政协、纪委、法院、检察院的正职领导干部，在同一职位上连续任职达到两个任期，不再担任同一职务；担任同一层次领导职务累计达到15年的，不再担任同一层次领导职务。这就是说，同一个职务最多只能干10年，同一层级职务最多干15年，不能无休止地干下去。因此，《党政领导干部职务任期暂行规定》以其明确的任期年限规定，最终彻底地废除了干部职务终身制。领导干部职务终身制彻底地废除，保证了党政领导干部职务包括党的最高职务在内的更迭轮替制度化、有序化。
    
    我强调这一点，是想表明中国的政治是有发展的。这30年来，中国共产党最高领导权的移交，是最平和的移交。毛泽东时代不存在领导权的移交问题，毛泽东是到死的时候还在想掌握最高权力。华国锋是通过类似政变获得政权。以后的交接，相对而言，拥有政治上的持续。例如，1980年９月，邓小平辞去国务院副总理职务；1989年11月９日，辞去中共中央军委主席；1990年３月21日，辞去国家中央军委主席，此为邓小平的最后一项公职。1989年和1997年，江泽民两次当选为中共中央委员会总书记、中央军事委员会主席。1993年和1998年，他两次当选为国家主席。2002年他辞去中共中央总书记、2003年辞去国家主席职务，2004年在党的十六届四中全会辞去中央军委主席职务。2002年，胡锦涛当选为中共中央总书记，2003年当选国家主席，2004年当选中央军委主席。这种最高权力的和平移交对中国社会稳定是有影响的。历史上封建王朝的战争，许多是由于太子--接班人没有确定而导致的。所以我们分析中国社会的时候，要想一个问题：还会不会有人站出来挑战这个制度？
    
    公务员制度也是目前中国的一个很重要的制度。中国的"公务员"，按照2006年1月1日实施的《公务员法》的界定，大体上是通常所说的"党政干部"，包括了"党、政、群"三大领域，即国家行政机关干部近650万人、党派机关专职干部和主要人民团体的专职干部之和，近三年规模约为1100万人。与此相关的概念还有：（1）"干部"，是个身份概念，主要指"党、政、军，企、事、群"这六大领域，也即党政军、人民团体和公有制事业企业单位工作的所有脑力劳动者，约为3600万人；（2）"财政供养人员"，包括了党政机关干部、事业单位干部、两者的工勤人员和退休人员、农村部分领补助的村组干部，目前规模约为5000万人。
    
    这个制度起到了一定的作用，我还是比较看好这个制度的。当然，这个制度也有一些漏洞和缺陷，但它终究提供了一个相对公正的平台，给了社会下层民众一个通过自己的努力进入政治社会的机会。只要通过努力攀援到权威阶层的道路不被堵塞，制度化地吸收和容纳更多的体制外的社会力量，就不至于使他们走到反体制的轨道上去。昨天我在讲到中国社会哪些人容易出现不满的时候，我讲到了底层知识分子。他们中间的许多人就是现在大学毕业后找不到工作的人。从理论上讲，这些人对体制最具有批评精神的人，也是最具行动能力的人。这一点，共产党的一些官员认识到了。公务员制度也会在一定的程度上消解他们的反体制的行动。当然，公务员并不是好考的。但这种相对公平的体制使得个人因自身经历的坎坷和情感的挫折不会发展成为对现有体制的批判和反抗。所以，公务员制度的发展，对中国政治的稳定可能会起很大的作用。
    
    第五，国家机器和意识形态控制逐步转向依法治理，公民参与有所扩大。
    1、国家机器意识形态对社会生活和政治生活的全面控制状况有所改变，运动式的动员方式向公民制度性参与的方向发展。以前，国家对人实行完全的控制。改革开放之后，经济的发展使人的流动开始出现，每个人都有一个身份证，拿着身份证就可以到全国其他地方。这种控制力度的减弱是经济社会发展的必然结果，它使得人们建立在原来强制性政治认同和人为性人身依附基础上的人与人之间的关系发生重大转变。当社会发展时，"单位"所具有的限制作用也发生了很大的变化。所以，原来靠运动方式动员老百姓的方法现在就很难实行。共产党提出要按法律依法治理国家，这说明它已经感觉到，原来依靠意识形态进行统治的办法现在不行了，因为我们不再相信空洞说教的意识形态。它必须寻求新的方式获得政治认同和权威。
    
    2、中国公民的选举性参与没有实际性的发展，领导干部基本上实行的还是内控式选举。在实际选举中，省长选举绝对不会有两个候选人，省委书记更不必说了。省委书记选不选都没关系，因为根据党章，上级党委可以指定下级党委书记。但到了县、乡镇一级，选民就可以通过制度化的渠道，把他们不满意的候选人选下来。但在实际选举中，上级对下级的控制使得真正公正的选举难以实现，政府可以通过其他变通的措施违背选民的意愿。可以说，公平公正公开的选举制度在中国还没有真正地实现。在调查中，我发现一个很有意思的文献。县在每次选举时都要拟定相关人选名单，并向上提交报告。市一级批示说，你们的名单我们同意。假如这次全部是按照这个名单选举的，报市委"备案"；假如不是这个名单，要报市委"批准"。也就是说，如果不按照原定的名单选，选了没用，还必须经过上级部门批准。所以我认为国家政权层面的选举制度没有实质性的发展，它还是基本上被控制了。
    
    3、村委会选举有所发展。村民委员会每届任期3年，从1988年《村民委员会组织法》试行至今，中国绝大多数省份已经完成了五次以上的村委会换届选举。目前，中国有村委会66万多个，村委会干部近320万人，80%的农村基本建立了村民会议和村民代表会议制度，涉及近 64600万人。在湖北，研究村委会最有名的是华中师范大学的徐勇先生。但村委会的问题不是政权问题，它是社区问题。也有人认为，有没有选举没关系，只要村庄有一个和谐的生活就可以了。但总而言之，在村级层面上，公民参与有所扩大。
    
    前几天我看到中共中央党校副校长李君如写了一篇文章。他认为中国政治有很多发展，最后得出了一个结论，说"中国的民主政治开始起步"。现在很多人认为，我们的社会是民主制度。我不同意这个提法。中国现在是什么样的制度？不是民主体制，不是宪政民主，也不是社会主义民主，而是一个威权体制，一个"共治式的威权体制"。这种体制是在1992年之后开始形成的，它有如下特点：一党执政，多党参政；党政不分，以党领政；权力集中在中央的执政集团；终身制被任期制所替代；权力的转让以协商的方式在集团内进行；在形式上强调宪法和法律的重要性；政治合法性主要来源于经济发展；国家机器和意识形态控制逐步转向依法治理；政治动员的效力有限。这个政治体制已经发生重大变化。假如你们对中国政治感兴趣的话，千万不要简单地用"民主、法治或宪政"这些词来代替你对政治的分析，因为它的基本特征是"共治式的威权体制"。
    
    二、发展的方向和路径
    
    现代中国政治现实的发展方向怎么样？这个问题争议很多。前几天北京有一个，会上有一个非常有名的人叫张五常，他讲了一段非常有意思的话：中国三十年来已经产生了世界最好的社会制度。他的主要论据有两点：中国的经济在高速发展；中国举办了有史以来最好的奥运会。实际上这是不正确的，因为在共治式威权体制下，存在着一些它难以克服的问题。
    
    第一，国家政治的统一性有所减弱，压力型体制及增压体制没有得到根本性的改善。
    
    这主要有四个方面。首先，中央自上而下施压，导致的是压力的转移，而不是压力的消解，而且压力最终还是转移到中央。其次，中央自上而下施压，不仅不能消解压力，反而会增加压力，而且增加压力的最后着力点也是中央自己。再次，我们姑且称之为"地方政府悖论"：既看不到对本地人民负责，也看不到对中央政府负责。最后，因此，中央在信访问题上自上而下施压，本意或许是让地方政府在本地熄灭民怨的火焰，结果却很可能是引火烧身，使民众产生反体制的思想和行动。
    
    中国的很多政令是不通的，上面讲的和下面做的是两回事。这表明了中国政治制度的减弱和增压体制的存在。我们所有重要的问题都是按一票否则来考虑的。如果做不好，就否决官员的政治前途。这是一个非常大的问题。这表面上使中央具有了很高的权威，但却导致压力的转移，并且最后的着力点也是指向中央。"压力体制 "是著名的政治学家荣敬本先生提出来的，有兴趣的可以看看他的书。但实际上，这个压力体制不仅简单地表现为压力体制，还表现为增压体制。我经常用信访制度来说明这个问题。信访是什么呢？就是老百姓有问题可以到中央去告，告了之后由这个机关处理。信访制度存在一个很大的问题：信访机关本身是无法解决问题的，它必须靠领导的批示。宪法表面上规定上访的层级，但实际上什么地方都可以告。一个人不仅可以到地方告，而且可以到省里告，到中央去告。中央依靠什么办法来解决这个问题呢？上访者只要到北京上访，有关部门就会通知相关省份，告知把信访者接回去。然后会有几种不同的处理方式。比如说，上访者要求得到1000块钱。一种方式是解决问题，给他1000块钱。但它也可能暗示其他人，告状可以得到1000块钱，我也去告。第二种方式，如果相关部门解决不了，或者不好解决，或者不是它要解决的问题，它就想个办法不让他去告。这有很多办法。一个办法是，凡是开两会、奥运会时，把上访者牢牢看住。第二个办法是，带上访者特别是退伍军人去旅游。一旦出去旅游，把身份证给拿了去，就根本坐不了飞机、火车，无法再到别的地方去。这种把目标转移的办法往往是无奈之举。第三个办法，如果上访者已经到了北京，或者在去北京的路上，就设法在火车站、飞机场拦截，或者到国务院信访办、全国人大信访办拦截。这里还有一个问题，如果上访者走进了国家信访局怎么办？实际上，各个地方都已经把国家信访局的人买通了。国家信访局的人弄清上访者是某某省份的之后，就表面上打字，装着把信息输入电脑里去，实际上基本上不会输入电脑里。随后，他会打电话通知地方，说，你们县已经有人来上访了，我正准备把资料输入到电脑里去。这样，下面的人就知道怎么办了。你们不要笑，这是真的。我昨天公布了一个地方政府的文件。地方政府下文件说，这叫"销号"，"销号只是经济上的付出，不销号是政治前途的损失。"即地方政府通过行贿的方式买通国家机关销掉已经登记的上访资料。这清楚地说明了国家上下级的管理是非常有问题的。看到这个文件时我目瞪口呆，因为我可以想像到政府内的一切腐败，但我没有想到，地方政府会公开下文件到北京去行贿。而且，行贿的目的仅仅是为了把一个公民合法上访的记录资料销掉，从而达成一个考核指标。这就是威权体制下的压力体制所带来的政治后果。前一段时间我写了一篇"谁在承担截访的成本"的文章。截访是制度的原因，这是一个具有强大破坏性的制度。它带来的后果是整个政权体制运转的虚化。"上有政策，下有对策"不是笑话。有些人讲，威权体制是一个很好的制度，它可以办大事，但它同样可以办假事。
    
    第二，各级领导人的自利化趋势明显，政治家缺失，政治领袖的权威流失。
    对于各级领导人的自利化趋向，大家可能都有所了解。每个领导人，他们首先要照顾的可能是他们的后人。我经常讲一句话：谁敢去把中央领导人的孩子在干什么列出来，谁就是中国最伟大的学者。没有一个人敢做这个事情，没有一个人能做这个事情。我们今天嘲笑陈水扁，说阿扁，你的儿子去美国上学却买了座房子，但中国领导人的孩子在干什么，我们不知道，也无从知道。中国最近十多年来，许多腐败案的高层领导人告诉他们的孩子，要把钱转移到国外去。什么原因呢？他们的自利行为使他们只想到自己的利益，这可能符合制度经济学中的"经济人"假设。
    
    一个真正意义上的"政治家"，应具有一个长远的理想目标或核心价值，他不会在意眼前的各种困难、误会、甚至攻击和人身安全，而是百折不挠追求理想,不会追求一些通俗的财富或权位，有一条很清楚的道德伦理底线，有感动人的"精神的力量"和"人格力量"，有领导能力和高瞻远瞩，意志惊人，果敢坚定。威权政治中一个很重要的问题是必须有一个政治上的领袖，而中国没有这样一个威权的领袖，呈现为"共治"式的态势。目前，中国已经不再是英雄时代，英雄时代已经过去。但有人却在制造"英雄"，即最近网络上在搞的"粉丝团"。这实际上是政治的娱乐版。我们可能对胡锦涛和温家宝充满着一种信任，感受到温家宝在地震的废墟前的痛哭，并深深地触动了我们心中的某根神经。但当一个政治家与娱乐版的"粉丝团"相混淆时，政治权威就消失了。因为一个威权体制的政治家给我们的是一个有坚定信仰的政治家的形象。在我心目中，中国这五十年来最伟大的政治英雄有两个人：一个是悲剧色彩的彭德怀，一个是喜剧结果的邓小平。邓小平具备一个大政治家的气质，他能够把国家的方向扭转过来。不管在扭转这个方向的过程中出了多少问题，他终究敢扭转过来。这就是大政治家。比较而言，彭德怀不一定算是大政治家，但他终究具有一个政治家的骨气和勇气，他敢讲真话，敢于面对底层民众严酷的生存现实，把看到的真实的状况反映到最高领导人那里，并据理力争。中国现在没有扭转方向的大政治家，没有一个使中国的发展方向与世界发展方向基本相一致的政治家。大政治家的一个特点是，他能使我们的社会发生某些重大转折。现在我们看不到这样的人。这是一个平庸的时代。没有英雄的威权，其政治领袖要承受更多的压力。
    
    第三，权力资本化趋势更为明显，经济强势集团对国家政治的非制度性影响加强，社会大众的政治影响力持续低迷。
    
    威权政治的一个很重要的问题，是会出现更多的腐败。中国现在"权力资本化"的问题已经非常明显。"权力资本化"指的是国家公务人员利用手中的权力为个人和家庭或者为和其有关的利益共同体谋取特殊权益，最终为其带来资本上的收益。昨天我演讲时公布了一个社科院调查的数字：中国有多少亿万富翁？他们是什么人？结果发现90%是高干子弟。不是高干子弟的，现在都开始依靠权力搞项目、搞房地产、搞工地发财。关于"权力资本化"，论述得最好的是何清涟，她最早分析了权力转变为资本的过程。当然，我们要注意现在出现的一个新问题"资本权力化"。"资本权力化"指的是个人或者利益团体为了谋取更大和更多的利益，或者保护其个人以及利益共同体的既得利益，利用其手中的金钱（资本）为其个人或者代理人谋取政治利益，从而实现资本的保值和增值。权力与资本的相互转化在目前中国的威权政治下是一个非常明显的现象。中国许多政治学家、社会学家通过研究得出这样一个结论，在威权政治下腐败是难免的，中国社会在转型中是没有办法克服腐败的，关键是要适度的一定范围可控的腐败。这受到许多批判。但这个威权政治是无法有效克服腐败的观点则是值得肯定的。
    
    第四，制度化的公民参与渠道和方式不能适应新技术的发展。
    新的科技的发展使威权政治受到了挑战。据统计，截至2007年6月，中国网站数量已经达到131万个。这其中国内个人网站的数量已经突破了3000万（2006年6月的数字）。截止2007年6月30日，我国网民总人数达到1.62亿，半年来平均每分钟就新增近100个网民，半年的增长接近去年全年的增长量，互联网普及率也达到了12.3%；宽带网民数达1.22亿，网民数较去年翻了2.6倍，已有4430万人。手机、电视等等也在迅速增加。现在的信息时代可以产生很多意见领袖，这给共产党的威权政治带来了巨大挑战，造成面对舆论难以控制的局面。在网络时代，它可以产生许多声音，无法阻止。因为网络与世界相通，警察实施了某项网络管治，网民可以开发出某种软件破坏它。这实际也是网络对威权政治的影响。
    
    第五，民众的政治信任和政治认同流失严重，群体性事件增加，反体制倾向增强。
    根据中国国家有关部门公布的资料，最近十年来发生的群体性突发事件在迅速增加。全国范围的群体性事件1993年共8709宗，此后几年几乎一直保持快速上升趋势，1999年总数超过32000宗，2003年60000宗，2004年74000宗，2005年84000宗，2006年达到90000宗，其中以工人和农民为主体的维权性事件约占了全部社会群体性突发事件的75%以上。2005年全国农村共发生群体性事件30300多起。其中因土地引起的群体性突发事件约19700起，占全部农村群体性事件的65%以上。大家可能知道最近发生的瓮安事件。实际上在2004年、2005年和2006年及2007年都曾经发生过与瓮安事件类似的事件。我把这些事件称为"社会泄愤事件"。这些事件的一个突出特点就是一些没有直接利益关系的人参与其中，主要目的是借机发泄心中的不满。他们不相信政府，认为政府在说假话。我当然不认为政府说的全是假话，但老百姓的逆反心理使他们故意与政府唱反调。现在中国社会就有这样一个现象，民众对政府的信任已经降到很低，政府缺少威信也就是公信力。明白这些，大家就会正确看待中国近年来发生的如此多的事件。例如"杨佳案"。这次事件发生后，网上有人称其为"杨侠客"，由此可以窥视民众对政府认同的流失程度。威权政治要控制意识形态，但实际上却控制不了。所以，现在的威权体制，表面上是一个强大的政府，实际上支撑的是个相对空虚的躯壳。瓮安事件就很明显地显示出来。在这次事件中，死了一个女孩，公安说她是自杀的。其他人说，她是被跟她一起的县委领导的亲属强奸后杀死的。实际上这个县委领导根本还不知道这件事，他的亲属也没在场，但老百姓相信。事件越来越严重，最后发展到烧政府、烧县委、烧公安局，并焚毁了公安局里保存的档案。在这次事件中，民众对政府的不信任心理表现得非常明显。为什么会产生这种心理呢？因为政府也有自己的利益。政府经营资源产业、经营土地，经济效益好的企业，导致政府成为利益当事人，造成官民冲突。以往老百姓对党的不信任一般针对个人，讲"某某人很坏"，现在讲"这个政府很坏"，甚至说共产党很坏，社会主义制度很坏。这很危险。以前，老百姓的抱怨最多说到县乡一级。现在，这种怨恨不断地向上转移。政治认同流失，认为政府讲假话，认为政府只顾私利，认为政府不民主，所以才有怨恨。一旦发生偶然性事件，虽然这些事件与自己没直接关系，但也会跟着参与进来，从而发泄不满。
    
    从对某个领导人的不满开始，逐步过渡对制度的不满，对国家共同体的不满。谈到领导人，美国著名政治学家戴维•伊斯顿在《政治生活的系统分析》一书里说，当局、典则、共同体三者有不同的合法性层次，"当局" 的合法性层次最低。譬如，在美国，对政治不满，常常换个领导人就了事。尼克松水门事件和克林顿拉链门事件发生了，很少有人批评美国民主制度。而在中国，很多人不满个别领导人，就很容易转型对整个政府体制的愤怒，转化为革命或者骚乱，威胁到整个政府体制，威胁到对国家共同体认同。由于司法制衡制度的不存在，地方政府只要讨好最高当局，领导人常常很难承担政治责任，就这样，无论是家长式威权整体，还是共治式威权政体，都难以避免种种悲剧色彩。
    
    下面，我们来讨论一下，面对中国目前的这种政治状况，执政者会如何办和能如何办呢？
    
    中国的领导人告诉全世界，中国的政治制度发展的方向是完善和发展"具有中国特色的社会主义民主制度"。那么，这个具有"中国特色的社会主义民主制度"是什么呢？很难说清楚，事实上也无法说清楚。根据我的研究，执政者是想把中国变成一个"法治式的威权体制"，而不是什么"宪政民主体制"。
    
    很多同学非常盼望中国下一步实现宪政民主制度。这样的理想固然非常美好。然而，这几乎是不太可能的事情。政治是涉及到方方面面利益的事业。尤其在今天的中国，没有人能够单独决定整个中国的命运。不是干脆回到文革，谁都没有这个能力。也不是直接过渡到宪政民主，同样没这个能力。当党的最高领导集团以共治的方式掌握中国社会的主导权时，这就决定了，无论是宪政民主的实践者，还是极权政治的鼓吹者，不能鱼死网破，同归于尽，他们必须根据政治自身的逻辑来平衡各方面的利益。什么叫政治的逻辑？政治的逻辑有一点非常重要，那就是政治必须审慎，必须小心翼翼。别以为领导人高呼改革就不会导致麻烦。亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》中说，是现代化引起了动荡，不是现代性引起了动荡。他的意思是，成熟的宪政民主社会不会动荡，最落后的社会也不容易引导动荡，转型期间的社会、也即现代化中的社会才最容易引起动荡。昨天我做讲座时，就有人问我，于老师，中国多久才可以实现民主制度？我告诉大家，我不知道还有多久，因为这要根据中国社会的发展情况而定，因为目前中国强调的是统治集团内部的民主，党内民主不是社会主义民主。
    
    中央领导人还强调它的政治合法性来源于民意。共产党制定了"科学发展观"的发展战略。科学发展观主要讲保护环境、可持续发展，但它也讲了一个很重要的问题，即要尊重民意，要以民为本。党可能要朝这个方向走，但能走多远，我们不知道。胡锦涛与网民聊天，这是民意，但这种民意是不是制度性的民意？不是。我们主张的是制度性的民意。因为很多工人和农民不上网，他们的意见无法反映出来。要反映真正的民意，必须建立正式的制度。
    
    在我看来，无论当前中国的政治形势如何复杂，向民主政治的转型是中国政治发展的方向。因为民主宪政是现代人类社会的普遍规则。这是我们理想的政治发展的目标，可能有很远的路要走。在我们心目中，我们当然希望它能走向民主和宪政，但它可能在一个很长的时期内做不到。只要一党专政存在，它就不可能走完这条路。如果它能做到"法治式的威权政治"，也是我们有可能看到的比较好的结果。它包含以下几个特征：一党执政，多党制衡；党政有限区分；强调统治集团内部的民主；政治职务实行任期制；权力的转让以有限选举的方式进行；执政集团的政治行为受到宪法和法律的制约；强调政治合法性来源于民意；重视司法独立在政治文明建设中的作用；承认公民权利，政治制度性参与扩大。
    
    也就是说，中国现实最有可能的方向是实现"法治式的威权政治"，而如何改变政治增压机制，增强政治治理的有效性是当前一个时期中国政治发展的目标。我最近有一些想法，即在现实的发展路径上，可以县级政权改革为突破口。建立自治性县政体制，改变目前的权力来源和责任体制；以强化国家的法制为基础，建立司法制衡制度，重构民众对国家权威的认同。
    
    第一，县级政权是中国政治发展突破口。
    关于这一想法，我写了很多文章，早几年我同吴思先生在《南方周末》的专访中也谈到了这个意见。我最近写了一篇文章，叫《县政改革是中国改革新的突破口》。中国的问题如果说中央层面事关全局，太复杂我们管不了，那么，我们可以从地方入手，把地方做好，把县一级政权做好。从中国县级政权的实际情况来看，到2006年底，中国共有2860个县级行政区划，其中市辖区856个，县级市369个，县1463个，自治县117个，旗49个，自治旗3个，特区2个，林区1个，人口总数达9.18亿，占全国总人口的 70.24%，全国县域经济的地区生产总值达8.81万亿元，占全国GDP的48.10%。全国县域人均地区生产总值为9470元，是全国的67.5%。这样，由于县在中国政治和经济上的特殊地位，作为联系国家与社会的桥梁和纽带，在现代化过程中发挥着越来越重要的作用，因而它必将引起国家决策者的更多关注。
    
    第二，建立自治性县政体制，改变目前的权力来源和责任体制，重构县级党政领导的激励体系，使之保障县级党政领导的个人利益与本地人民利益和国家全局利益基本一致。地方自治原则建立的县域政治，主要有两个方面的内容：其一，重新对县政领导进行政治定位。建立县域政治的关键是建立政治授权程序，使县政领导获得实在的政治授权，同时让他们负起刚性的政治责任。建立了刚性的政治授权程序，县域政治才可能常态化、职业化。建立了县域政治中刚性的政治负责制度，使在县域政治中决策和行政失当的县政领导必须付出个人的代价，无法托庇于干部流动，县政府才会建立公信力，才有可能成为既对本县人民负责又对中央政府负责的地方政府。其二，地方政治自治的一个重要原则就是充分发挥地方政治精英对地方政治的主导作用。也就是说，就是要用地方之人，接地方之议，管理好地方之事。如果具体到制度层面的要求，就是要改变目前县级政权的异地为官和任期制度。
    
    从政治发展的角度上来讲，民众参与和责任政府是地方政府发展的方向。就县政改革而言，其目标就是在地方自治原则的基础上，努力实现县级政权既向上级负责也向县域居民负责而主要向县域居民负责的转变。这是县域经济发展和建设新农村的需要，是构建和谐城乡社会关系的需要，对于县域经济社会发展具有根本性的意义。就此而言，县域经济问题也是县域政治问题，只有建立和完善有利于县域经济社会发展的县域上层建筑，即县域政治体制和运行机制，才能为县域经济发展和新农村建设提供政治保障和制度保障，也才能建设好民主、法治的现代国家。
    
    第三，建立司法制衡制度，重构民众对国家权威的信任，把国家政权的认受性(合法性) 建立在保障程序正义的法治基础上。审判权力的地方化，影响了国家法律实施方面的统一性，影响到了司法独立，使法官的公平和公正执法没有充分有效的法律保障；导致或助长了审判和执行中的地方保护主义。因此，我主张在强化县级政权的自治性的同时，应加强审判权力的中央化和垂直管理化。这实际上是一种司法制衡原则，它处理的是中央政治的统一性与地方政治的特殊性关系，它要求国家司法与地方政权分离，人和物脱离地方政权，实行司法人员流动的回避制。把县市一级的法院和检察院收到省一级，让县一级的司法独立起来。
    
    刚才我对中国政治做了一个简单的评价，讲了这么多，实际就是在说中国的政治发生了哪些变化，它现在是什么，也提出了一些具体的政治建议，当然，这些主张只是政治现实主义在操作层面上的表现，需要再一次表述的是，法治式威权体制只能现实有可能做的，而且也是过渡性。在中国实行宪政和民主，是我的梦想。
    
    谢谢各位。
    
    注：于建嵘2008年9月9日在华中科技大学人文讲坛上的演讲。