WTO体制下国际贸易法律救济制度刍议

【正文】
     (复旦大学法学院 上海200433)
  一、从WTO到国际贸易法律救济制度
  世界贸易组织(WTO)①是世界上唯一处理成员方之间贸易规则的全球性的国际组织。它是由基于世界上大多数贸易国通过谈判签署的，约束成员方将其贸易政策限制在议定的范围内的WTO协议组成的〔1〕。经统计，WTO协议②共有23个协定组成，是一个建立在双边和多边利益平衡基础上的条约，包括两大基本方面，第一，规定成员方不得使用的贸易壁垒和成员方承担的义务（包括保障和救济国际贸易自由权益的义务）；第二，规定国际贸易利害关系方享有的国际贸易自由权益。因而，WTO协议的“效力被局限在实质性关税消减、贸易限制和消除国际贸易中的歧视性待遇之内”〔2〕。
  WTO体制是由各成员方、作为组织体的WTO，按照WTO协议的各类原则、规则进行活动，相互制约、相互作用所共同组成的国际体制③。WTO协议决定了它是一个通过增进贸易自由化来维护世界利益，增加成员方公共财富及其国民福利为目的的多边贸易体制。根据WTO协议，它的主要任务之一是减少成员方政府设置的、与自由贸易相对立的贸易壁垒〔3〕，也就是减少成员方为了自身利益而限制和阻止外国商品进入，所采取的各种限制措施。在内容上，它可分为关税贸易壁垒与非关税贸易壁垒④；在形式上，它可以分为规则性的贸易壁垒（如关税税则）与行为性的贸易壁垒（如海关检查）；在性质上，它可分为符合WTO协议（WTO体制允许）的贸易壁垒与违反WTO协议（WTO体制禁止）的贸易壁垒。在WTO协议中， WTO体制禁止的贸易壁
  垒与WTO体制允许的贸易壁垒相并存。即使某些使用的贸易壁垒也有例外⑤。这是由于贸易壁垒一方面阻碍贸易自由，损害国际贸易利益；另一方面又能够平衡国际贸易、保护成员方的经济利益和经济安全，因而它不会在短期内全部被禁止设定和实施。
  在当代，各类贸易壁垒主要由成员方政府的立法机关或行政机关设定和实施。相对于立法机关，在“行政国家”里〔4〕，主要由行政机关设定和实施。在我国“行政权优越”、“行政主导”的国情下更是如此。这样的贸易壁垒，在性质上无非有两大类：违反WTO协议的贸易壁垒；符合WTO协议的贸易壁垒。前者会损害WTO协议规定的国际贸易自由权益，产生现实的纠纷。基于“无救济、无权利”，“有权利应有救济”的法治原理，相应的贸易壁垒，包括规则性的贸易壁垒与行为性的贸易壁垒都应当受到法定机关的审查，并消除其违法的部分，从而为国际贸易利害关系方的贸易自由权益提供法律救济。
  如果成员方政府不会通过设定、实施WTO协议所禁止的贸易壁垒，不会损害利益相关方的国际贸易自由权益，那么也就没有必要建立国际贸易自由权益的法律救济制度。但是，这是不现实的！实际上各成员方内缺乏有效国家权力机关控制与司法控制的“灰色区域限制”（如法国的“普瓦捷措施”⑥）；以及缺乏符合“公共利益”的透明民主决策，还有为了特殊利益集团（如进口竞争型生产者）的利益所进行的秘密收入再分配等，都会导致经济上的无效率和浪费；导致特殊利益在一般公共利益之上盛行〔5〕。放眼国际贸易领域，各类WTO协议禁止的贸易壁垒是真实存在地，它既损害国际贸易商等的自由权益，又损害成员方公共利益，并最终妨害世界经济的良性发展。而且即使成员方政府不会形成WTO协议所禁止的贸易壁垒，特定贸易壁垒是否符合WTO协议也可能被质疑。
  WTO体制为了解决成员方之间因非法贸易壁垒而引起的国际贸易争端，制定有《建立世界贸易组织》的附件三：《关于争端解决规则与程序的谅解》，并设立有国际贸易争端解决机构（DSB）。由于它是按照WTO协议审查当事方行为，解决国际争端，为受损方提供救济的制度，可以称之为WTO体制中的国际层面的国际贸易救济制度。相应地，为了保障各成员方履行WTO协议的义务，以更好地完成WTO体制的主要任务，实现WTO协议的伟大目的， WTO体制要求各成员方在其下也应建立国内（成员方）层面国际贸易救济制度。《1994年关税与贸易总协定》（GATT1994）第十条第3款甲项要求，各成员方应以统一、公正和合理的方式实施该条第1款所述的影响国际贸易的法令、条例、判决和决定；乙项要求各成员方应维持或尽快建立司法的、仲裁的或行政的法庭或程序，迅速地进行检查和纠正海关事项的行政行为。并且认为，除非这些机构的中央主管机关有充分理由认为它们的规定与法律的既定原则有抵触或与事实不符，对此类法庭或程序的决定，法院应当有权对其进行最终审查。
  因此，WTO体制已建立或要求建立的国际贸易救济制度具有两个层次：第一，国际层面的，以WTO的DSB为主体的国际贸易自由权益的国际法律救济制度（以下简称WTO体制中的国际贸易救济制度），即WTO体制的争端解决机制（DSM）；第二，成员方⑦层面的，以成员方的司法机关为主的国际贸易自由权益的国内法律救济制度（以下简称WTO 体制下的国内贸易救济制度）。但并不限于只以司法机关为主体。而且，WTO协议所要求的各成员方国内救济制度是有层次之分的。首先，原则上要求成员方应以统一、公正和合理的方式实施
  
  GATT1994第十条第1款的规定。鉴于法的实施需要法的执行和对执法偏差的纠正，这就要求先由成员方的执法机关统一、公正和合理地执法，然后在其出现执法偏差时还应由法定机关统一、公正和合理地给予纠正。因而必然要求成员方建立相应的制度，实施纠正的功能。其次，对于海关事项的行政行为还应当建立更有效的制度，但一般情形下，应当设有法院行使对该制度所作决定的最终审查权。结合以上两个方面来，成员方要履行GATT1994第十条一款的义务，必须建立以法院为主体的国内司法救济制度，但并不排除其他机关，如立法机关或行政机关提供救济的可能。相对于WTO体制中的国际救济贸易制度，各成员方按照WTO协议所建立的国际贸易自由权益的国内法律救济制度，即是WTO体制下的国际贸易救济制度。
  二、WTO体制下的国际贸易法律救济制度⑧
  国际贸易（自由权益的）救济是废止和纠正国际贸易领域内违法规则与行为的特殊法律救济形式，它是在国际贸易自由化的背景下，有关国际组织或国家等依据法定权限和程序，通过废止妨害国际贸易自由权益的违法规则和行为，保障和补救国际贸易自由利益的行为总称。WTO体制下的国际贸易法律救济制度是指在WTO体制的要求下，WTO成员方依法建立的，制裁妨碍国际贸易自由权益的违法规则和行为，保障和补救受损方国际贸易自由利益的制度。
  WTO体制下国际贸易救济的管辖区域只能是成员方的领域。它是成员方解决其关税领土范围内国际贸易纠纷的制度。在此前提下，第一，它的贸易救济申请人（原告）只要符合法定的申请(原告)资格，就有权利要求启动该项法律救济制度、可能是外籍贸易商，也可能是国内贸易商等；第二、它所救济的内容是外国当事人（如外籍出口商）受害的国际贸易自由利益，或者本国当事人（如本国进口商）的国际贸易自由利益，甚至还包括其他利益集团（如消费群体）的利益；第三，它制止和纠正的客体是违法阻碍国际贸易往来，妨害国际贸易自由权益的规则和行为。这些规则和行为若从国际贸易的层面来看，如上文所述，其实就是上文所指的贸易壁垒。
  由于WTO体制下的国际贸易救济制度是WTO成员方关税领土范围内的特殊法律制度。WTO协议的灵活性和各成员法制的多样性，决定了它的贸易救济机关可能是成员方的司法机关、行政机关、仲裁机关或者立法机关的一类、几类或全部；它的贸易救济被申请人（被告），在不同成员方的法制环境中也具有不同的类别，不过肯定包括各国的国际贸易行政管理机关。
  WTO体制下的国际贸易救济制度是WTO体制中的国际救济制度在WTO成员方范围内的延伸，是国际贸易纠纷在WTO成员方层面的法律解决，是对国际贸易自由权益的国内法律救济。同WTO体制中的国际救济制度一样，二者都是为了确保WTO协议规定的权利和义务能在成员方领土内得到遵守和执行；二者最终都有助于完成WTO体制的任务，实现WTO协议规定的宏伟目标。
  三、WTO体制下国际贸易救济制度的框架
  WTO 体制下的国际贸易救济制度，涉及理论基础、救济范围、救济主体、审查标准等方面〔6〕。本文囿于篇幅仅介绍其核心的制度框架，包括受案范围和救济主体两个方面，用以勾勒WTO体制下国际贸易救济制度的概貌。
  （一）WTO体制下国际贸易救济的救济范围
  此救济范围是指WTO成员方的国际贸易救济机关所受理的发生在本国的国际贸易争议的范围。WTO体制中的国际贸易救济范围在WTO协议中的规定是比较确定的，WTO体制下的国际贸易救济范围，在各成员方不同的法律制度下则是多样化的。
  《中国加入议定书》第2条（D）项第1目承诺：“中国应设立或指定并维持审查庭、联络和程序，以便迅速审查与《1994年关税与贸易总协定》（GATT 1994）第10条第1款、GATS第6条和《TRIPS协定》相关规定所指的法律、法规、普遍适用的司法决定、行政决定的实施有关的所有行政行为。”
  根据此要求，同时根据权利救济的一般法治理念和成熟法治国家的经验，我国相关制度亟需完善。以对国际贸易领域的行政侵权的法律救济为例。到目前为止，我国《行政诉讼法》第2条、第11条、第12条规定行政诉讼的受案范围仅限于有限的具体行政行为；《最高人民法院关于适用行政诉讼法若干问题解释》对《行政诉讼法》作了补充解释，其中第1条第1款非常概括地定义了“可诉的行政行为”，从字面上看并没有局限于具体行政行为。我国的《反倾销条例》第53条，《反补贴条例》第52条对此亦作了同样的规定；在此基础上，《最高人民法院关于审理国际贸易行政案件规定》第3条规定，“自然人、法人或者其他组织认为中华人民共和国具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员（以下统称行政机关）有关国际贸易的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依照行政诉讼法及其他有关法律、法规的规定，向人民法院提起行政诉讼。”
  不过，《中国加入议定书》已经突破了我国现有行政诉讼制度中关于司法审查对象和受案范围的规定。根据它的承诺，我国应建立“司法最终救济规则”，强调以法院为代表的司法系统在行政案件中具有最终审判权力。反观我国现有制度，与之存在较大差距，主要有以下方面：1、救济范围仅限于贸易救济行政机关的具体行政行为，并未涵盖任何抽象行政行为（例如行政法规）。这是不符合GATT1994第10条的精神和WTO《反倾销协议》第13条的要求的，有悖我国《入世议定书》的承诺。2、仅就具体行政行为而言，法律规定由行政机关终裁的行为亦不能进行审查。我国《行政诉讼法》第12条第4项，以及《行政复议法》第14条、第30条第2款规定行政机关最终裁决的具体行政行为不可诉。这就意味着，如果对于商务部等部门作出的国际贸易行政行为不服，在经过行政复议后，如果选择向国务院申请裁决，则国务院作出的最终裁决，具有不可诉性。笔者认为这一做法明显违反WTO规则的相关要求和违背我国的入世承诺。3、不履行贸易管理职责的行政行为未被明确纳入司法救济范围。我国的《反倾销条例》和《反补贴条例》所列举的可诉贸易救济行政行为，如不立案调查的决定和终止调查的决定等，均未被明确纳入司法救济审查的范围。
  （二）WTO体制下国际贸易救济制度的救济主体
  如上所述，WTO体制在尊重成员方宪政体制和法律安排的前提下，要求成员方在履行贸易救济义务时，其救济主体可以是普通法院的法庭，也可以是仲裁庭，还可以是专门的行政法庭或裁判所，只能达到GATT1994第十条第3款甲项要求，具备相应功能即可。
  从我国目前的法律制度来看，人大和法院容易受到同级行政机关在财政和人事等方面的牵制，人大作用没有很好发挥，法院的权威也不足够高。因此，从体制上保证人大和法院的尤其是法院的独立性，是设计国际贸易救济制度时所要考虑的重要现实因素，也是法治原则之“司法独立”原则的基本要求。为此我国可在以下方面加以完善。
  1、在全国人民代表大会与省级人民代表大会的法律委员会内，建立专门的机构负责审查抽象行政行为。权力机关的监督由于其自身利益的超脱性和代表的广泛性，以及拥有宪法和《立法法》赋予的权力，能够在抽象行政行为的审查机制中起到最为有效的作用。由于目前法律委员会还承担着繁重的立法工作，对抽象行政行为的审查尚难以发挥充分的作用。可以根据《立法法》第90条、91条，以及《全国人民代表大会组织法》第37条和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第30条，在全国人民代表大会常委会与省级人大常委会法律委员会内设立专门的机构，负责对其辖区内的抽象性行政行为的审查，效果会更好！
   2．在最高人民法院下设立国际贸易法院、在最高人民法院内设立国际贸易法庭审查与国际贸易相关的具体行政行为案件。根据WTO协议和《中国加入议定书》，在我国目前的法律框架下，应当明确法院对国际贸易具体行政行为案件的司法审查权。根据各国经验，特别是美国的做法，结合中国最高国际贸易行政主管机关设在北京的情况，笔者建议，可以在北京，在最高人民法院下设立国际贸易行政法院，专门负责国际贸易行政案件的一审审判，但在必要时可到其他省、 直辖市和自治区巡回开庭审理。同时，在最高人民法院内设立国际贸易行政法庭，专门负责该类案件的二审终审。如果当事人对国际贸易法院的一审判决不服，可以直接上诉至最高人民法院下属的国际贸易行政法庭。国际贸易法院的人、财、物应由最高人民法院掌管以保障其独立性。
   结语：WTO体制下国际贸易法律救济制度的法治功能
  “WTO的法律制度包含了这样一整套法律规定，它们以成员在立法、行政和司法审查方面法律制度的法治化建设为目的，并规定了成员方的相应义务。这些规定旨在对成员的贸易政策及其执行予以法治国家保证并由此保障各宗贸易往来及其参与者的法律安全。”〔7〕而WTO体制中的国际贸易救济制度则是这套法律规定的核心和最具刚性的部分。从GATT/WTO的历史来看，WTO体制中的国际救济制度，是GATT/WTO从“权力导向”向“规则导向”转变的标志性制度，也是保证WTO体制按照“规则导向”依法运作的关键制度〔8〕。它通过在国际层面依法审查WTO成员方的贸易规制措施是否符合WTO协议的规定，为受损方提供法律救济的规定，构建了WTO成员方实施法治的外部监督和推动机制。
  正是在这种制度下，WTO成员方的政府，特别是成员方的行政机关，为了避免在国际救济制度中落败，而是在国际贸易争议中变被动为主动，变不利为有利，就完全有必要在WTO体制下的国际贸易救济制度中自我废止和纠正违法的行为和规则，自我消除违法的贸易壁垒。根据WTO协议的国民待遇原则，该制度既要保障本国国际贸易主体享有其政府在入世时所承诺的，转化于国内法中的国际贸易自由权益，也要保障其他成员方国际贸易主体享有同样的国际贸易自由权益，否则，其他成员方的国际贸易主体就会请求其政府到WTO体制中的国际救济制度中寻求保护，如“中国入世第一案”——美国钢铁保障措施案，就“是中国成为WTO成员后，运用WTO争端解决机制解决争议，保护自已合法贸易利益的具体休现”〔9〕。这样，WTO体制中的与WTO体制下的国际贸易救济制度相互作用，保障WTO体制走在“规则导向”的法治之路上，并且通过WTO体制下的国际贸易救济制度推动成员方的法治国家建设。
  为了实现国际贸易救济制度对国内行政权力的威慑和控制，发挥其法治功能，实施我国宪法规定的“依法治国”基本方略；为了使我国在日渐见增的国际争议中变被动为主动，变不利为有利，保护我国经济利益〔10〕；为了营造良好的市场经济秩序，树立良好的国际形象，我国应当加强和完善WTO体制下的国际贸易救济制度。
  笔者抛砖引玉，希望更多的学界同仁参与研究，为此制度的发展贡献更多智识资源。
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【注释】
注释：
☆本文系与朱淑娣副教授合作的成果。“未经作者本人同意，不得转载。”
①本文是仅指作为组织体的国际组织和多边贸易谈判场所，不包含WTO协议。
②本文指WTO规则的总体，包括1、WTO乌拉圭回合多边贸易谈判形成的法律文件；2、中国加入WTO的法律文件：《中国加入议定书》；《中国加入工作报告书》；3、WTO组织机构的相关解释。
③WTO协议是国家或地区达成的契约，并不赋予单个公民和经济组织直接援引WTO规则的权利。目前需要转化为各成员方国内法后才能由公民、法人和其他组织直接援引。就连欧洲法院这样一个多次成功帮助了单个公民对成员和欧洲机构主张权利法法院，也“阻止公民或成员不合时宜地采取措施，通过援引WTO规则来建立合法的关系”，所以WTO体制内不包括成员方内部的公民组织等。见（德）施托尔，朔尔科普夫著：《世界贸易制度和世界贸易法》，南京大学中德法学研究所译，北京：法律出版社，2004年4月第1版，第45-46页。
④非关税壁垒是指除进口关税以外的一切法律和行政上的各种直接和间接限制进口的措施，包括配额（进口配额、关税配额、进口许可证、“自动”出口配额等）；技术性贸易壁垒（各种苛刻的卫生、安全、质量标准和包装装潢条例等）；对进口货征收国内税（反倾销税、反补贴税等） 名目繁多。针对不同经济水平的国家，WTO体制是允许其实施一定的贸易壁垒的，例如反补、反倾销等。
⑤参见具有代表性的《关于中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》的附件3、附件5、附件6；《1994年关税与贸易总体定》（马拉喀什仪定书）的《贸易技术壁垒协议》、《进口许可证程序协议》、《反倾销协议》、《关于补贴与反补贴协议》。
⑥法国规定来自日本的录相机进口方面的所有清关手续必须在普瓦捷小城内完成，以此措施限制来日本录相机的进口。
⑦“国内”包括成员方主权国内、单独关税区内、欧盟内。
⑧狭义的国际贸易救济是指“两反一保”（反倾销，反补贴，保障措施）；广义的国际贸易救济是指对所有行政行为致损贸易自由权益的救济；最广义的是指对所有违法贸易壁垒致损贸易自由权益的救济。本文取最广义的用法。
 

【参考文献】
参考文献：〔1〕世界贸易组织秘书处编：《贸易走向未来：世界贸易组织概要》，张江波等译，北京：法律出版社，1999年6月第1版，第1页。〔2〕（德）施托尔，朔尔科普夫著：《世界贸易制度和世界贸易法》，南京大学中德法学研究所译，北京：法律出版社，2004年4月第1版，第20页。〔3〕同上揭〔2〕，第38页。〔4〕[姜明安著：“行政国家与行政权的控制和转化”，《法制日报（京）》，2000年2月13日版。〔5〕（德）彼得斯曼著：《国际经济法的宪法功能与宪法问题》，何志鹏，孙璐，王彦志译，北京：高等教育出版社，2004年5月第1版，第152-179页。〔6〕参考朱淑娣等著：《国际贸易救助司法审查》，香港文汇出版社，2004年3月第1版。〔7〕同上揭〔2〕， 第47页。 〔8〕同上揭〔2〕 第46页。〔9〕杨国华著：《中国入世第一案——美国钢铁保障措施案研究》，北京：中信出版社，2004年5月第1版序言，第Ⅴ—Ⅵ页。〔10〕李小年编著：《WTO法律规则与争端解决机制》，上海：上海财经大学出版社，2000 年9 月第1版，第171页。