浅论被吊销营业执照企业的清算制度

企业违反工商行政管理法规被工商行政管理部门依法吊销营业执照后，丧失了经营资格，需要进行企业歇业清算。但谁来为这类企业清算？怎样为这类企业清算？由于目前国家企业清算制度不完善，造成各地在对待这类企业清算问题上，做法不统一，已成为各地行政执法机关和司法机关必须解决的热点问题之一，它不仅是立法、司法工作需要研究的问题，也是强制企业退出市场管理，完善我国市场经济法律制度需要研究解决的问题。笔者认为，国家应建立吊销营业执照企业强制清算制度，来统一规范市场经济主体退出市场的行为，确保市场经济秩序的健康有序运转。这是因为：
一、目前，我国有关承担被吊销营业执照企业清算工作的主体规定不够统一规范

首先，工商行政管理部门不应承担被吊销营业执照企业的清算工作。其理由是：国家工商行政管理局1997年183号文件就一些地区询问企业被工商行政管理机关吊销营业执照后，其债权债务清算由谁组织实施问题专门作出答复：“《公司法》第192条规定公司违反法律、行政法规被依法责令关闭的，应当解散，由有关主管机关组织股东、有关机关、及有关专业人员成立清算组进行清算。国家工商行政管理局认为，该条的有关主管机关是依照国家法律、行政法规有权责令公司关闭的部门或机关，不包括公司登记机关。因此，公司登记机关不负责对被吊销营业执照的公司的清算工作。”根据该文，行使处罚权的工商行政管理机关不应作为清算主体，不应承担组织清算工作。

其次，企业主管部门或投资单位不应作为企业清算主体。因为，我国的企业是法人制企业，具有独立的民事权利能力和履行民事义务的能力。企业清算是履行民事义务的行为，除法律规定外，不能有他人代为履行，而且随着改革深入发展，企业主管部门的职能正在从领导型向指导型转变，加之不少新企业从成立时就没有主管部门。所以企业主管部门不能越权行使企业权利，履行企业义务。对于投资单位法律规定只承担投资责任，而经营活动是企业自主行为，投资责任不能演变为清理责任。

第三，企业自行承担清算责任存在缺陷。我国法律规定，企业终止应依法清理债权、债务。实践中，由于被吊销营业执照的企业都是因违反行政法规受到处罚，因而这类企业一般诚信度不高，依法清算的可能性较小。即使清算，也常会发生怠于清算，不公平清算、隐瞒资产或不平等对待债权人等侵犯债权人利益的现象。出现上述情形怎么追究责任，法律没有明确的限制性规定，因而全部依靠企业自行清算也是行不通的。

第四，依法院指定的清算组开展清算工作存在弊端。按《公司法》第191条规定债权人有权申请人民法院指定有关人员组成清算组。清算组工作常常得不到歇业企业的配合，致清算工作无法进行。这时，本来就是依行政手段临时组合的清算组形同虚设，最终还是归于企业自行清算，达不到依法公正、公平清算目的。

二、设立强制企业清算制度是建立和完善我国市场经济体制的必然要求

第一，国家建立强制企业清算制度是在市场监管方面的体现。强制企业清算制度是国家对企业在歇业后，企业不能自行清算时，经相关人申请，由人民法院委托清算公司进行清算，并由人民法院对清算工作进行监督、审核等作出的法律规定。

第二，建立强制企业清算制度是我国市场经济体制发展的客观要求。随着我国市场经济体制的逐步建立完善，国家在明确市场准入法律制度的同时，也必须明确市场退出的法律制度。建立强制企业清算制度，就是对市场主体退出市场时，要求企业清理债权债务，保护债权人利益，维护市场经济秩序等事项作出规定。从而有效防止企业借歇业关闭等逃废债务现象发生，也便于企业自身退出市场时有法可依，维护企业自身的合法权益，使诚信、公平、依法、有序的市场经济体制的价值取向得到切实实现。




第三，建立强制企业清算制度是企业依法经营的需要。由于我国市场经济体制尚在完善之中，一些市场经济主体诚信度低下，不仅影响交易安全，而且影响市场经济的繁荣和发展。而诚信度低下的一个重要表现就是企业在获取高额利润或骗取大量钱财后，突然关门歇业，逃避债务，侵害了债权人利益。设立强制企业清算制度，制裁借歇业恶意逃债行为，使企业退出市场时获取非法利益不可能得逞，达到从源头上控制不法行为的目的，从而有利于使企业在经营中提高诚信度，对保证交易安全，促进市场繁荣，促进经济发展有着一定的积极意义。

第四，我国加入WTO后急需强化企业清算制度。随着我国加入WTO，国内外市场流通加快，企业竞争更加激烈，进出市场的企业必将增多，企业间出现纠纷、引起诉讼也随之增加，要保证市场经济秩序健康有序运行，势必要强化对市场主体的管理。我国规定强制企业清算制度后，在法律适用上，有利于合理处理各类纠纷，有利于各类市场主体退出市场的管理。避免因缺少准据法，使我国企业在国际市场竞争中处于不利地位。

第五，制定强制企业清算制度也是我国民法典需明确的一项重要制度。我国加入WTO后，需要进一步完善市场主体方面的法律规定，特别是企业兼并、关闭、清算等企业退出市场行为的立法急待加强。设立强制企业清算制度填补了我国现有民商事法律制度的空白，对正在制定的民法典具有积极意义。如经清算公司清算后，企业资不抵债的，人民法院即可裁定结束清算，依法进入破产程序。使破产和清算成为两个相互独立又相互联系的程序。既加快企业退出市场速度，又做到有法可依。

三、设立强制企业清算制度的主要内容

笔者认为，设立企业强制清算制度的主要内容应包括清算公司性质、职责、清算原则、人民法院职责、清算程序和法律责任。

1、关于清算公司性质。如前所述，由于企业自身的清算组同被清算企业有密不可分的联系，很难做到公平和公正，更谈不上高效和节约，引进清算公司承担清算工作就可为革除这些弊端。清算公司设立初期可由行政执法部门管理。当清算公司的工作正常开展，并具有一定资格后，清算公司应成为独立中介机构，清算公司具有独立工作机构性质，独立开展工作。人民法院委托其承担对被清算企业进行清算，是清算公司开展清算工作的开始和法律依据。清算公司的清算结果必须对人民法院负责，其清算工作的合法性和工作进程必须受到人民法院的监督。

2、清算公司主要职责一般有：接收被清算企业的资产；清理清算被清算企业的债权和债务；编制被清算企业的资产明细表，资产负债表；委托有关评估机构评估被清算企业的财产；编制被清算企业的债务清偿方案；处理和清偿被清算企业的财产；以被清算企业名义从事必要的民事活动；编制清算报告；完成人民法院指定的其他工作。

3、清算公司的清算原则主要是，清算公司独立承担清算职责时应遵循依法清理资产、公平清偿债务、合理处置债权、公平对待债权人、公开清算活动等基本原则。

4、强制企业清算制度的清算程序应包括管辖、受理、委托、监督、审核五个方面。该程序是一个特别程序。强制企业清算的管辖应以被申请清算企业的地域管辖为主，被清算企业如主要机构经营地与注册地不同时，应以注册地为准。为同企业进入市场获得批准的行政管理机关相适应，建议县级工商行政管理部门批准成立的企业由基层人民法院管辖；市级工商行政管理部门批准成立的企业由中级人民法院管辖；省级及以上工商行政管理部门批准成立的企业，由高级人民法院管辖。人民法院受理此类企业清算案件时，必须符合被申请清算企业是已处于歇业，而且不履行清算义务，或履行清算义务不积极的情形。其申请人是债权人、被清算企业、投资人、主管部门和人民检察院。同时，人民法院要将受理情况，包括委托清算公司情况公告于全体债权人，以便于债权人同清算公司联系工作。在监督和审核上，人民法院通过受理和委托活动来启动企业清算工作，对清算公司清算工作的合法有效性进行监督和检查，及时了解和掌握企业清算进展情况，保证企业清算依法公正合理进行，对清算结果依法审核并作出裁定。一是对清算有余的，裁定清算公司把剩余财产交付被清算企业；二是财产和债务相当的，裁定终结清算程序；三是资不抵债的，裁定结束清算程序转入破产还债程序。工商行政部门依据人民法院的裁定依法注销企业，完成企业退出市场全部手续。




5、法律责任。对违反强制企业清算制度的行为要有严格的制裁措施。企业进入市场和退出市场都属于市场经济管理程序范畴。企业进入市场时，刑法上规定了“虚假注册资本罪”、“虚假出资、抽逃出资罪”，以规范企业进入市场的行为。同样，企业在退出市场时也应完善相应的法律责任。刑事责任方面，建议对刑法162条“妨害清算罪”设立实施细则。对违反规定，逃避清算责任的应明确隐匿财产多少数额为犯罪？伪造资产负债表、制表人应负何种法律责任？追究企业负责人法律责任是公诉案件还是自诉案件？自诉案件谁适格自诉人？公诉案件是公安还是检察受理等等。

民事责任方面，应明确被清算企业的法定代表人和具体责任人的责任。如被清算企业法定代表人有保管企业资产责任，被清算企业的财务负责人有提供财务资料的责任等。设立赔偿制度，对企业在歇业清算中，不能依法清算或向清算公司虚报资料，造成不公平清算而侵害债权人利益尚不构成刑事犯罪的，被清算企业用剩余资产，赔偿清算受损人经济损失。投资人有责任的也应给清算受损人经济赔偿。另外，清算公司要合理收费，不得借清算侵吞被清算企业资产。

设立强制企业清算制度同我国现有法律规定的企业清算制度的不同点在于强制企业清算制度是强制清算和引进清算公司独立承担清算责任。相同之处是两者都是清理歇业企业债权债务为目的。在立法上可对现有法律作修改和补充，把企业自行清算和自行清算不能时的强制企业清算结合起来，力求使我国的企业清算法律制度成为最适合我国国情的法律制度。

企业被吊销营业执照后，如何清算，是企业歇业清算中一个特殊问题，值得司法界关注。有了好的清算制度，才能解决实践中的具体问题。笔者提出强制企业清算制度，只是一种提供选择的方式，能否解决实践中具体问题，有待于在实践中得到检验。