最高人民法院关于加强民事执行工作、维护法制权威和司法公正情况的报告

最高人民法院关于加强民事执行工作、维护法制权威和司法公正情况的报告
--2009年10月28日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上最高人民法院院长　王胜俊

全国人民代表大会常务委员会：
　　现在，我代表最高人民法院报告加强民事执行工作、维护司法公正的情况，请予审议。

　　一、近年来民事执行工作的进展和成效

　　民事执行是人民法院依法运用国家强制力，实现生效法律文书确定的义务，维护当事人合法权益的一项重要司法工作。中央对执行工作一直非常重视，为解决执行难问题专门下发了“中发〔1999〕11号文件”；中央政法委也先后两次下发文件，推动执行难问题的解决。全国各级人民法院在党委领导、人大监督和政府、政协、有关部门及社会各界的支持下，始终坚持把加强执行工作、解决执行难问题作为人民法院工作的重中之重来抓，取得了明显成效。2005年至今年上半年，全国法院共执结各类案件1150万余件，年均执结256万件；执结标的金额19106亿元，年均执结标的金额4246亿元，在推动经济发展、维护人民权益、促进社会和谐等方面发挥了自身的职能作用。
　　（一）坚持服务大局，依法保障经济社会又好又快发展。多年来，全国各级人民法院紧紧围绕党和国家工作大局开展执行工作，取得了积极的社会效果。今年5月，最高人民法院出台了《关于应对国际金融危机做好当前执行工作的若干意见》，就妥善处理因金融危机引发的融资借贷、投资理财、房地产、商事合同、劳动争议以及群体性纠纷等可能影响大局的执行案件提出了明确要求。各级法院慎用查封、扣押、冻结措施，及时提出司法建议，帮助涉案企业度过难关。注重统筹兼顾各方当事人利益，并高度重视对弱势群体合法权益的保护。认真解决执行信访问题，努力实现当事人满意息访的目标，涉执行信访案件所占比例逐年下降。大力加强重点案件排查、异地执行预案、群体性事件预警、执行和解等工作，努力化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定。
　　（二）坚持司法为民，切实维护当事人合法权益。各级法院始终坚持把司法为民作为执行工作的根本宗旨，努力通过执行案件，维护最广大人民的根本利益。积极稳妥地处理旧城改造、违章拆除等工作中涉及民生的执行案件，对追索工资报酬等涉及广大职工和农民切身利益的案件建立“绿色通道”，优先立案，优先执行。五年来在全国范围内先后开展了三次大规模集中清理执行积案活动，执结了大批积案。特别是自2008年11月开展集中清理执行积案活动以来，截至今年6月30日，全国法院累计执结有财产积案33万多件，执结标的额约3430亿元。在清理积案活动中，把受地方和部门保护主义干扰及其他非法干预未执行的案件、被执行人为特殊主体的案件、申请执行人为困难群体的案件、涉及农民工工资和建筑工程款的案件、因未能执行或执行不当引发重复信访的案件作为重点，强化执行措施，加大执行力度，共执结重点案件22万多件，产生了良好的社会效果。
　　（三）坚持改革创新，不断完善执行体制和工作机制。在党中央的领导和有关部门的大力支持下，近年来人民法院在执行改革方面取得了显著成效。着眼于构建综合治理执行难的工作格局，最高人民法院会同中央纪委、监察部下发通知，建立抗拒执行、干预执行典型案例通报制度；与中央综治办联合发文，将执行工作纳入社会治安综合治理目标责任考核范围；与最高人民检察院、公安部联合下发通知，加大对拒不执行判决、裁定等犯罪行为的打击力度。最高人民法院专门研发了全国法院执行案件信息管理系统，目前已将630万件执行案件的信息全部录入该系统，为实现执行联动打下了基础。地方各级人民法院普遍建立了与公安、检察、金融、国土、建设、工商行政管理、出入境管理等部门的执行联动机制，由各部门按照职能分工，对不履行生效法律文书确定义务的被执行人，在市场交易、行政许可与行业准入等方面进行严格限制，促使其主动履行法律义务。各地普遍建立了执行联席会议制度，共同协调解决执行工作中的突出问题。许多地方建立了特困群体执行救助基金制度，构建了基层协助执行工作网络和执行联络员工作网络。全国法院相继将执行庭改设为执行局，统一了执行机构的职能和内设部门。建立和完善高级人民法院统一管理、统一协调本辖区执行工作的管理体制。建立执行权分权运行监督制约机制，科学界定执行审查权和执行实施权，分别交由不同的内设机构或人员行使。探索实行强制被执行人报告财产、悬赏举报、限制被执行人出境、强制审计、公安机关协查等方式方法，努力解决被执行人及其财产查找难的问题，为从根本上解决执行难提供了制度保证。
　　（四）坚持规范管理，努力推进执行工作的制度化、规范化。针对执行工作中亟需规范的程序和环节，最高人民法院先后颁布四个司法解释，对查封、扣押、冻结、拍卖、变卖财产等问题进行规范；完善三项工作制度，对跨地区执行争议协调、执行公开、执行期限等问题作出明确要求；实施四个管理规定，完善高级人民法院统一管理、统一协调本辖区执行工作体制，加强执行案件督办，严格执行款物管理和执行文书立卷归档；与有关部门联合下发三个通知，就协助执行土地与房产，冻结、扣划证券交易结算资金，查处拒不执行和暴力抗拒执行犯罪行为等问题进行规范；坚持依法执行，切实纠正一些地方存在的违规执行、消极执行等做法。积极探索建立执行案件流程管理、执行安全预案、执行案件查询、执行告知、执行情况通报、执行听证等制度，不断提高执行工作的规范化水平。在强化管理的同时，自觉接受外部监督。特别是自觉接受人大及其常委会的监督，主动向人大报告执行工作情况；在执行程序中聘请人大代表、政协委员担任执行监督员，主动接受群众监督；通过发放廉政监督卡、公布举报电话等方式接受执行当事人监督；推行执行全程公开，满足社会公众对执行工作的知情权；加强与新闻媒体的沟通联系，建立重大案件跟踪报道和新闻发布制度，自觉接受社会监督，努力维护司法公正。
　　（五）坚持从严要求，不断加强执行队伍建设。全国法院现有执行人员35418名，约占全国法院干警总数的13%。其中，具有本科以上学历的占67.3%。近年来，针对执行队伍中存在的问题，着力加强执行队伍廉政建设，先后于2005年、2006年在全国法院系统开展两次执行队伍专项整改活动；2007年和2008年全国法院共查处违法违纪执行人员297人；2009年制定下发《关于“五个严禁”的规定》，严肃查处了一批违反“五个严禁”规定的执行人员。目前，正在运用执行部门发生的案件在执行队伍中全面开展警示教育。着力加强业务能力建设，努力提高执行人员执行生效裁判、做群众工作、化解矛盾纠纷的能力。着力健全执行监督机制，在执行机构配备专职廉政监察员，加强对执行活动的实时监督；针对执行权过分集中问题，强化执行权的分权运行；针对执行程序的重点环节和关键节点，建立风险防范制度；建立严格的执行工作质效管理制度，实行执行错案责任倒查制度，等等。通过以上制度和措施，执行队伍的整体素质有了明显提升。
　　人民法院民事执行工作取得的进展和成效，是各级党委正确领导、人大有力监督、政府和政协及有关部门大力支持的结果，是社会各界和广大人民群众关心、支持的结果。借此机会，我代表最高人民法院，对全国人大和地方各级人大及其常委会，对各级人大代表以及所有关心、支持人民法院工作的领导和同志们，表示衷心的感谢！

　　二、当前执行工作面临的问题和困难

　　近年来，执行工作虽然取得明显成效，但从总体上看，执行难问题仍未从根本上得到解决。就存在的问题来看，人民法院内部的问题主要是：
　　（一）执行队伍的政治、业务素质亟待提高。人民法院执行队伍的主流是好的，多数执行人员能够严肃执法，秉公办案，忠实履行宪法和法律赋予的职责，为执行工作付出了艰苦努力，有的甚至献出了宝贵生命。但也要看到，长期以来，由于执行队伍“进口”不严、“出口”不畅，导致人员构成复杂，队伍基础薄弱，素质参差不齐。有的执行人员社会主义法治理念不牢固，特别是服务大局、司法为民的意识不强，执行案件的质量和效率不高；有的对新形势下特别是国际金融危机形势下执行工作中遇到的新情况新问题了解不多，把握不好，不善于兼顾当事人利益与社会和谐稳定；有的缺乏做群众工作的能力，不会做辨法析理、说服教育等工作，导致被执行人情绪对立，影响了执行工作进展和执行效果。
　　（二）执行领域存在的消极腐败现象较为严重。司法不廉已经成为人民群众普遍关注、反映强烈、深恶痛绝的问题，而执行领域存在的消极腐败现象在司法不廉中占较大比例。一些执行人员对自己要求不严，与当事人或律师拉拉扯扯，吃请受礼，办“人情案、关系案、金钱案”。有的把审判权、执行权当作谋取私利的工具，搞权钱交易，严重败坏了人民法院的形象。个别法院执行部门窝案、串案问题严重，涉案金额巨大，社会影响极坏。黄松有案件的发生，就是一个突出的反面典型。
　　（三）执行队伍的工作作风有待改进。执行人员直接与群众打交道，其工作态度和作风如何，直接影响群众对司法公正的评价，影响党和政府的形象。司法实践中，有的执行人员缺乏对人民群众的深厚感情，特权思想严重，衙门作风突出，对当事人“冷、横、硬、烦”，刁难甚至打骂体罚当事人；有的对当事人敷衍塞责，推诿扯皮，能推则推，能拖就拖，人为加大了案件执行难度；有的工作方法简单，只求案结，不管事了，导致当事人不了解、不理解执行工作，甚至导致矛盾激化。
　　（四）执行活动的规范化建设需要加强。规范执行是确保执行质量和效率的重要因素。执行实践中，不规范的问题比较突出。有的执行人员违规执行，违法追加变更执行主体，违法执行案外人财产，违法采取查封等执行措施，违法拍卖、变卖、以物抵债，甚至随意进行罚款、拘留，等等；有的执行人员消极执行，对债权人提供的财产线索不及时调查，对查明的财产不及时控制，对控制的财产不及时变现，对应当恢复执行的案件不及时恢复执行，导致许多案件错失执行良机；有的执行人员违规阻挠外地法院执行，或者对受托执行的案件消极应付，久拖不执，随意暂缓执行、中止执行、终结执行，等等。
　　（五）执行工作的制度和机制有待完善。健全完善的执行制度和工作机制，是执行工作健康发展的有力保障。近年来人民法院在执行制度机制建设上下了很大功夫，取得明显成效。但从目前来看，在执行权的科学配置和分权制约方面，在重点环节和关键节点的风险防范方面，在自觉接受当事人和社会监督方面，在执行工作质效管理方面，有的还缺乏有效的制度，有的虽已建立制度但执行得不够到位，需要在下一步的工作中着力加强，重点改进。
　　在看到人民法院自身问题的同时，执行工作也面临一些实际困难：一是我国尚未建立起完备的信用制度，市场主体的经营活动缺乏有效监管，被执行人规避、逃避执行现象十分突出，被执行人难找、财产难寻成为普遍现象。二是地方和部门保护主义对执行工作造成了消极影响，一些地方和部门通过出台文件等多种形式对本地企业进行特殊保护，以维护社会稳定为借口或通过“打招呼”等形式非法干预执行的事件时有发生，导致一些案件难以执行。三是无财产可供执行的案件占较大比例，有相当一部分刑事附带民事、交通肇事、人身损害赔偿案件和追索赡养费、扶养费、抚育费等案件，因被执行人下岗、重病、服刑或被判处死刑等原因，往往没有财产可供执行。四是有的单位和部门不依法履行协助执行义务，甚至给被执行人通风报信，导致执行财产难以查找，查找到的财产难以控制，控制的财产难以变现，变现的财产难以过户，给执行工作带来较大困难。五是涉及党政机关、部队、国有企业、改制企业、特困企业、医院、高校等特殊主体的案件，由于受到种种因素的制约，往往难以执行。六是现行法律规范还不能满足执行工作的实际需要，执行工作中常常面临法律依据不明、执行方法不足、强制措施乏力等问题。七是一些法院案多人少的矛盾突出，导致一些案件难以得到及时有效执行。

　　三、进一步加强民事执行工作的措施和建议

　　当前，执行工作既面临严峻挑战和考验，也面临新的发展机遇。特别是党中央和全国人大的高度重视，人民群众的关心支持，为我们加强执行工作提供了更加有利的条件。根据新形势新任务的要求，人民法院将紧紧围绕中央确定的“保增长、保民生、保稳定”的战略决策，立足于加强人民法院自身工作，强化措施，狠抓落实，确保公正司法，切实维护社会公平正义，努力开创执行工作新局面。
　　（一）进一步提高执行队伍的政治、业务素质。要加强对执行人员的理想、信念教育，不断提高政治素质，从思想上解决“为谁掌权、为谁执法、为谁服务”的问题，牢固树立正确的权力观、地位观、利益观。要加强社会主义法治理念教育，使广大执行人员深刻领会“依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导”的深刻内涵，自觉坚持用社会主义法治理念武装头脑，指导实践。特别是要强化执行人员的大局观念和责任意识，始终围绕党和国家工作大局、始终着眼于维护人民群众根本利益来开展执行工作。要切实加强执行队伍的司法能力建设，按照全员培训的要求，加大对执行人员的业务培训力度，注重提高他们根据经济社会发展需要和人民群众新要求新期待，坚持能动司法，善于做群众工作、妥善化解矛盾纠纷的能力，努力提高执行队伍的执法水平。最高人民法院将尽快出台《人民法院执行员条例》，推动执行人员专业化进程，优化执行队伍结构，全面提升执行队伍的整体素质。
　　（二）进一步加强执行队伍的反腐倡廉建设。各级人民法院要把反腐倡廉建设放在更加突出的位置，在增强执行人员的廉政意识、落实反腐倡廉措施上下更大的功夫。要坚持不懈地加强对执行人员的廉政教育，使他们思想上高度重视，意识上时刻警醒，行动上高度自觉，通过正反两方面的典型教育，让广大执行人员从先进典型中受到激励，从反面典型中受到震撼，做到防微杜渐，警钟长鸣。要坚持不懈地加强对执行行为的监督，将内部监督和外部监督、专门机关监督和群众监督、监察监督与执行监督、事中监督和事后监督紧密结合，完善监督机制，拓宽监督渠道，增加监督环节，明确监督重点；继续推广在执行部门设立廉政监察员的做法，加强对执行行为的直接、实时监督。要坚持不懈地加大对执行领域违纪违法行为的查处力度，特别是对违反“五个严禁”的违纪违法行为，要及时进行核查，查实后迅速进行处理，以反腐倡廉的实际行动警示干警，全面推进执行队伍的反腐倡廉建设。
　　（三）进一步改进执行人员的工作作风。要着力培养执行人员的为民意识，深刻认识人民性是人民法院的本质属性，努力做到对人民法院人民性的理论认同、感情认同和实践认同，想方设法解决群众的困难，不断完善各项便民利民的执行措施；要注重倾听群众意见，学习群众工作方法，把握社情民意，增强平民意识，争当“平民法官”；要追求案结事了、社会和谐的执行目标，最大限度地将工作的原则性和灵活性结合起来，综合考虑案件所涉及的多重因素，努力从根本上化解矛盾、平息纷争。要着力培养执行人员的务实作风，力戒简单粗暴的工作方式方法，从每个案件的实际出发，因地、因案、因人制宜开展工作，想尽一切办法，用尽一切措施，努力实现当事人的合法权益，尽可能做到让群众满意。要着力培养执行人员的创新精神，按照能动司法的要求，深入研究新形势下人民法院执行工作中出现的新情况，从各地实际出发，提出解决新问题的司法对策，不断提高执行案件的质量、效率和效果。
　　（四）进一步规范执行工作。要着眼于杜绝消极执行行为，建立严格的执行绩效评价考核机制以及超期执行原因分析和责任追究机制，严格依据现行法律规定的执行制度和措施，加大对跨地区执行案件的监督力度，对委托执行案件实行跟踪协调、统一登记和网络监控，建立执行工作快速反应机制，加大对执行信访案件的督办力度等，有效解决消极执行、拖延执行等问题。要着眼于杜绝乱执行行为，加强执行工作规范化建设，按照分权制衡原则对执行权进行科学配置，将执行审查权和执行实施权交由执行机构不同部门和人员行使，对违法执行行为形成有效的监督制约；将执行程序划分为不同阶段，由不同执行人员分工负责，打破一人负责到底的传统执行模式；严格适用执行异议和复议制度，确保执行救济渠道畅通，及时纠正违法执行行为；强化执行案件全程公开，进一步公开执行程序、执行措施和执行结果，充分利用“全国法院执行案件信息管理系统”公开执行信息，切实保障当事人的知情权、监督权；建立完善执行听证制度，对执行程序中的重大事项一律通过公开听证解决，切实保障当事人的参与权、表达权；建立完善规避执行反制机制，对各种不同类型的规避执行行为，采取相应的反制措施，拓宽解决执行难的渠道和途径；建立完善执行案件质量评查及执行差错分析和责任追究机制，深入开展执行案件质量评查活动，严肃追究违法执行责任；有计划、有步骤地推进暴力抗法应对、执行财产管理、委托评估监管等规范化建设；加紧制定有关司法解释，对执行程序的重点环节进行系统规范。
　　（五）进一步深化执行制度和机制创新。在法院内部，要以完善执行体制为重点，强化高级人民法院统一管理、统一协调本辖区执行工作的管理机制，以充分发挥执行工作的整体效能，有效排除地方和部门保护主义干扰；进一步改革和完善执行机构设置，逐步统一执行部门的内设机构和工作职能；进一步规范审执分立，科学界定执行机构与审判机构的职能分工；进一步明确执行审查权和执行实施权的界限和行使主体，建立健全既相互协调又相互制约的执行权分权运行机制。在法院外部，要以完善执行联动机制为重点，尽快制定建立和完善国家执行联动机制的有关规定，积极加强与有关部门的沟通协调，细化相关部门的具体职责，确保执行联动机制切实发挥作用；进一步推动执行工作联席会议制度的建立完善，充分发挥执行工作联席会议的作用，促进执行中重大疑难问题的解决；在完善全国法院执行案件信息管理系统的基础上，与有关部门加强合作，尽快实现信息共享；继续在全国范围内建立和推行执行救助制度，积极协调有关部门尽快将执行救助纳入社会救助范围和社会保障体系；与新闻宣传部门密切配合，加大对人民法院执行工作的宣传力度，努力争取人民群众对执行工作的了解、理解和支持。要通过加强与各部门的协作配合，巩固和完善党委领导、人大监督、政府支持、人民法院主办、社会各界配合的执行工作新格局，充分发挥中国特色社会主义司法制度的政治优势，进一步解决执行难问题。
　　针对执行工作中存在的实际问题和困难，建议根据我国经济社会发展的新形势和执行工作的实际需要，进一步完善有关法律制度。一是完善强制执行法律制度，重点解决执行中的财产调查、豁免执行的财产范围、执行当事人的变更追加、协助执行、强制措施以及执行终结等问题。建议将民事强制执行法列入立法规划，尽快启动立法程序。二是完善因妨害执行构成犯罪案件的诉讼程序，区分不同情况由人民法院直接受理或者赋予申请执行人直接向法院起诉的权利，由人民法院作为自诉案件审理，同时建立防止审判权滥用的监督制度。三是将是否积极履行赔偿义务作为对刑事附带民事案件被告人量刑的法定情节；将是否履行刑事附带民事判决确定的赔偿义务作为减刑假释予以考虑的因素。四是完善破产法律制度，扩大破产对象，明确规定执行中发现符合破产条件的，可以由人民法院直接裁定进入破产程序。五是完善《人民法院组织法》，为执行管理体制和工作机制的改革以及执行职权的优化配置提供法律依据。
　　执行工作事关人民群众切身利益，事关社会主义法制权威，事关社会主义市场经济健康发展，事关社会和谐稳定，任务艰巨，责任重大。我们要在以胡锦涛同志为总书记的党中央坚强领导下，在全国人大及其常委会的监督下，严格适用民事诉讼法等相关法律规定，加大执行力度，规范执行行为，提高执行效率，最大限度地维护人民群众的根本利益，维护社会公平正义，维护社会和谐稳定，为建设公正高效权威的社会主义司法制度，促进经济平稳较快发展提供更加有力的司法保障！