十八大人事布局揭秘：副省级需中央政治局常委会审议

     核心提示：2011年1月起至今，大陆副省级以上干部被调整人数已超过百人，涉及范围囊括31个省市区。其中，副部级官员的任免，需政治局常委会审议通过。
　　2011年起，“党管干部”的中共中央进入了繁忙的人事工作期。根据组织部提供的花名册及简历、考察情况，对各省市区和部委的省级干部，每周进行着判断、任免。而据《中国性别平等与妇女发展状况》白皮书相关数据，大陆全部省部级以上干部为2430多人。如此庞大的高级干部群，面临着仕途重大变数。
　　十八大人事提前布局
　　按中共近二十年来形成的政治惯例，一届中共全国代表大会的中期，即开始为下届做准备。动手最早的，是组织人事工作。
　　为做到换届期间思想不散、秩序不乱、工作不断，选干部、配班子将分头进行，根据中共传统，党委换班前夕，党政正职提前到位，统筹考虑副书记安排，提前做好关键岗位人选的交流调整。
　　党委班子程序上都要经由党代表大会选举产生。一位组织系统人士介绍，对“初来乍到”的干部而言，要获得选举人认知和认同，最好的办法就是对这批交流干部的人事安排要提前到位，公开拟任的职位，让其提前进入角色和状态，在工作中与群众多接触、多交流，通过实际工作展示其才华，增强群众对其的认知度。
　　综合近五年的资料，省部党政一把手人选往往是在两个换届期之间确定，先行熟悉工作。具体启动时间往往是在四中全会之后，如上一轮换届，是十六届四中全会后，中央调整辽宁、吉林、河南、福建等省份的书记或者省长。本轮换届，自2009年9月十七届四中全会后，个别干部调动即已开始。中国5省区党委书记履新，6省区人大主任易人，3省代省长、1直辖市代市长“转正”，以及3省份政协主席“补位”，省级党政“一把手”人事变动遍及吉林、河北、安徽等21个省、区、直辖市以及一些中央机关部委，直到2010年秋天才放缓这一连串跨省调动频率。
　　不过，中组部部长李源潮表示，尽管平时个别调整也十分重要，但换届集中调整更为重要。调整的前提，需要对全国省部级干部整个情况掌握清楚，供决策层统筹。
　　省部级干部是个庞大群体。从2009年底至今，中央先后派出几十个考察组，分赴中央和国家机关各部委、中央直属重点国有骨干企业和金融机构，以及各省、自治区、直辖市进行考察。而中央军委同时派出多个考察组，对全军和武警部队领导干部进行考察，内容包括思想政治素质、工作成绩、廉洁自律、作风情况和民意认可情况等。考察组主要由中组部牵头，为了对廉政方面加大考察把关力度，中央纪委也选派专人参与。
　　按照党内惯例，中管干部中，副省级官员任免由中央政治局常委会审议、通过；正部省级官员则常委会讨论后，由中央政治局会议通过。
　　据一位中共中央办公厅人士介绍，一般情况下，中央政治局会议每月一次，中央政治局常委会一周召开一次会议，与国务院常务会议频次相同。若遇到特殊情况，政治局常委会议日期可变动。
　　纵观近几年，几乎每月一次中央政治局会议召开后，都会出现省部级干部人事任免的消息。而副省级干部的变动，则自2011年来，每个月都有几拨任命。
　　在副省级干部的人事调整上，省委有一定的建议权。《干部任用条例》中有一句话：“选拔任用党政领导干部，属于上级党委（党组）管理的，本级党委（党组）可以提出选拔任用建议。”
　　如果中央采纳了该省省委的任用建议，就用“批准”二字。如果中央最终决策的结果和该省省委提出的建议并不完全一致，或者省委没有建议，则中央直接定，用“决定”二字。故在对外公开上，常出现“中共中央决定”和“中共中央批准”两种用词。
　　如2011年4月，经中共中央批准：天津市委统战部部长刘长喜、天津市委办公厅主任成其圣任天津市委常委。2011年1月，中共中央决定：河北省委秘书长景春华任河北省委常委；原银监会主席蒋定之任海南省委常委。
　　政坛中的央企CEO
　　2011年，中管干部在党政部门与国企之间的交流广受关注。
　　是年4月，唐登杰由上海市副市长一职升任中国兵器装备集团公司总经理，正部级。同时，中石化集团董事长、党组书记苏树林调任福建省委副书记，随后连锁反应，中海油总公司党组书记、总经理傅成玉接替苏树林，中石油集团副总经理王宜林调任中海油接替傅成玉。
　　在苏树林履新的前一天，中国电子科技集团总经理、中国神舟载人航天工程副总指挥、嫦娥探月工程副总指挥王志刚出任由中国致公党主席万钢担任部长的科技部党组副书记。
　　去年底，原东风汽车总经理苗圩从工业与信息化部副部长位子上“扶正”；原中国铝业总经理肖亚庆2009年底出任国务院副秘书长。
　　除了正部级外，地方上副省级“跨类交流”也是风起云涌。1月，在山西和河南两个产煤大省的人大会议上，山西潞安矿业（集团）有限责任公司董事长、党委副书记任润厚当选为山西省副省长，河南煤业化工集团董事长、党委书记陈雪枫当选为河南省副省长。
　　如今，在中共十七届中委和中纪委中，来自大型国企的中央委员、候补委员、中纪委委员多达26人，遍及石油石化、铁路、金融、电信、钢铁、军工、造船等在中国经济中占支柱性地位的重点行业。
　　这种从国企到党政机关的流动，改革开放至今，经历了两次高潮。
　　1978年以前，整个国家并非以经济为中心，中央在选人上强调的是政治表现，政工干部又红又紫。之后全党工作重心转变，凸显党政既有体制内经济人才的先天不足，而都属于中管干部，放在一个大盘子里的国企高管无疑极具优势。80年代初的国有企业领导干部“四化”，进行得非常果断，在短短的一年左右，全国重点大中型国有企业的领导班子多换上了年轻有学历的一代。
　　在这一轮干部调整中，以江泽民为代表的一大批工业企业干才，被选拔、充实至党政部门。如今，在中央高层方面，不少政治局委员以上的领导人基本都是在那个时候升至企业高层，然后被中央大规模吸纳至党政部门。如中共中央政治局常委贾庆林曾任中国机械设备进出口总公司总经理，政治局常委周永康曾任中石油总经理，全国人大副委员长王兆国曾任二汽党委书记，北京市委书记刘淇曾任武钢总经理，原国务院副总理吴仪担任过北京最大的石化企业燕山石化公司党委书记。
　　此后的十几年间，由于国企为体制所限，经营上没有起色，从国企选拔中管干部出现低潮。这个时段，有共青团系统历练的干部晋升，逐渐得到社会关注。
　　随着1998-2000年三年的甩包袱、资金注入、治理结构调整，脱困的国企开始发威，引领中国经济高速增长，政治地位日益显赫。在地方诸侯经济竞赛下，国企出身的干部因其掌握的资源和项目优势，深受地方欢迎。中央也开始注重以国企干部交流为手段，促进地区经济的平衡发展。由此，21世纪以来，国企干部再次被大规模选拔出任地方和部委党政大员。包括，2003年卫留成从中海油总经理调任海南省长；2004年郭声琨从中国铝业总经理调任广西自治区主席；2007年底，中国第一汽车集团公司总经理竺延风出任吉林省副省长；2008年，李小鹏告别世界500强的能源巨头-华能集团，出任山西省副省长；同年陈川平从世界最大不锈钢生产企业-太原钢铁集团董事长出任山西省副省长。
　　在中央部委层面，水利部长陈雷曾任中国灌排技术开发公司总经理，中国侨联党组书记林军曾任中国储备粮管理总公司总经理，原工信部部长李毅中曾任中国石化总经理。
　　对这种政企交流，现任广西自治区党委书记的郭声琨曾有一番表达，“当今政府，表面是管理社会，事实上是经营社会。企业和政府的绩效，都以价值最大化为目标：企业追求利润最大化，以市场把握为基点；政府追求老百姓利益最大化，以公平公正为基点。把企业的管理办法、手段、理念引入政府管理，是社会主义市场经济特性的要求。”
　　但这种政企跨域交流，基本是从国企到党政的单项交流。像张庆伟由国防科工委主任转任中国商用飞机有限责任公司董事长，并不多。
　　相比之下，同是政府主导型经济的日本，执行的都是从政府到企业的神仙下凡（amakudari）制度。美国日本政策研究所所长查默斯·约翰逊称，在日本，制订政策的部门官员在日本社会享有崇高威望，但由于大藏、通产和外务等省内的局长职位有限，每届文官中显然不是每个人都能升为局长，晋升不了的那些人则不得不辞职（被称为“下凡”），担任公营公司或私营企业中的高薪职务。而急于与政府保持联系的企业也欢迎官员“下凡”。日本地震中广受关注的东京电力公司，数十年来就不断接受官员“下凡”担任高职。
　　在大陆，证券行业与日本有点类似。目前，大陆至少28名基金公司高管曾在证监会任职，有的甚至在证券公司与证监会之间不断来回调动。不过业内人士多持批评称，本来，证监会与证券公司、基金公司是监管与被监管的关系，由于这种任职的互换，几乎变成利益共同体。北京市委组织部崔君乐在一篇内部文章中曾称，从干部管理的角度看，对企业干部的管理与对党政干部的管理，无论是在管理机制上，还是在评价标准、考核内容、方法和任免程序上都没有太大的区别，实际上也是一种政企不分。
　　随着国企的股权多元化和整体上市，央企高管单一由组织部任免并不合未来时宜。有鉴于此，现已下发执行的《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》提出，要形成符合党政机关、国有企业和事业单位不同特点的、科学的分类管理体制，建立各具特色的管理制度。此举被看作是中共十四大方针的接续和重启。
　　省级干部代际交替
　　国企高管调任党政部门，并不是换届中班子配备的主要构成。地方省级干部的主要来源依旧是党政系统。
　　4月，上海市市级干部迎来大调整，其中两位外调。一个是上海黄浦区原区委书记王文涛任中共江西省委常委、南昌市委书记；另一个是上海市最年轻的副市长唐登杰任中国兵器装备集团公司总经理。这两位“60后”干部的履历完善，为他们敞开了未来晋升之路。
　　此外，4月上海人事还有，朱争平任上海市委常委、上海警备区政委。上海市政府秘书长姜平被任命为副市长，成为继沈晓明、赵雯之后，第三位拥有博士学位的上海市现任副市长。这样，加上之前2011年1月，原副市长胡延照被任命为上海市人大常委会副主任，市长助理张学兵升任副市长。上海市政府副市长基本调整完毕，目前上海市长一正九副。接下去将可能出现调整的是市委班子，目前市委常委有数位是上世纪40年代出生。
　　相比上海，省委班子调整更接近完成的是江苏省。2011年至今，有五位省委常委工作调动，包括：2011年3月，本土干部李云峰升任省政府常务副省长；本土干部杨卫泽接任省委常委、南京市委书记；朱善璐转任省委专职副书记；李小敏由江苏副省长调任江苏省政法委书记。此前的2月，江苏省委原组织部长王国生被委任湖北省委副书记、副省长、代理省长。
　　目前，江苏省委共12个常委，都为“50后”，其中南京市委书记杨卫泽、副省长黄莉新（女）两位是1962年出生。有六位本土干部和六位交流干部，位置靠前的省委常委都是非江苏籍干部，比例均衡。各种参数符合中共换届要求。
　　江苏干部调整速度之快，规模之大，目前排在各省首位，显示了中央高层与江苏上下在组织人事工作上的高度协调。
　　除了上海、江苏大调整外，福建、北京、天津、河北、江西、安徽、河南、海南等省市区副省级以上干部调整同样数量巨大。经本刊不完全统计，2011年1月起至今，大陆经过眼花缭乱的动作，副省级以上干部被调整人数已超过百人，涉及范围囊括31个省市区。
　　其中，今年以来所涉及的调整换届的地方省委常委级别干部已近40人。其中调整力度大的省份有：山西调整5人（2010年已调整2人）；江苏调整5人（2010年已调整2人）；青海调整3人（2010年已调整4人）。
　　截至4月底，2011年省委常委级别未调整的省份有广东（2010年已调整5人）；贵州（2010年已调整4人）；云南（2010年也无调整）；辽宁（2010年已调整3人）。
　　这些领导干部的升迁构成路径相对平均，从中央空降到地方各业务口线升迁（作协口、政法口、水利口、财经口等）都有涉及。
　　伴随着这一调整幅度，目前1960年代的省级领导干部人数也已超过四十人。统计大陆现有的省委常委，他们进入常委的平均时间点相对靠前，大部分集中在45岁左右进入省委常委，其中更超前者如1963年出生的内蒙古自治区党委书记胡春华，进入省委常委一级时为38岁。
　　目前，1960年代中年龄最小的省委常委之一，系福建省委常委、秘书长杨岳，其1968年出生于辽宁，清华大学工学博士毕业，曾留校任辅导员，并有团中央常委任职背景。而在31个省市区的党政“一把手”中，共有5位出生于1960年代：内蒙古党委书记胡春华（1963年生）、吉林省委书记孙政才（1963年生）、湖南省委书记周强（1960年生）、福建代省长苏树林（1962年生）以及新疆自治区主席努尔.白克力。他们相对的年龄优势和在关键领导层的经历引人注意。同样值得关注的是，31位一把手里面只有一位女性，即福建省委书记孙春兰，2009年11月就任该职。
　　另据本刊记者统计，目前31个省、市、区党政“一把手”，都属于跨省交流干部。政府一把手中有一半左右，是从东部沿海省份交流而来。
　　这种干部地缘构成的重大变化，产生于80年代中期之后。江西、四川、湖南、陕西等内陆省份曾提供了大批革命干部，上世纪八九十年代，东北等国企众多的北方省份干部受到青睐，但很快东部沿海省份的干部重用度得到提升。改革开放政策赋予东部优势，它们的巨大成功反过来在酝酿干部升迁方面增强了作用。
　　中山大学岭南学院经济学系教授徐现祥等人通过考察1978-2005年全国30个省区市（重庆除外）的省委书记和省长交流情况，发现省长交流使得流入地的经济增长速度显著地提高1个百分点。
　　10部委新面孔
　　至截稿前，国务院27个组成部门和1个特设机构中，水利部、铁道部、人保部、公安部、工信部、科技部、教育部、发改委、商务部、国资委等10个部委党组成员在2011年出现了新面孔。
　　其中最吸引人的当属铁道部。2011年2月，现年62岁的盛光祖从海关总署署长位置上被火线调回老单位铁道部任职部长。凭借其在铁路系统工作了32年的经验，迅速稳定局势。刘志军的落马，没有带来铁道部其他部级高官的职务变动，但引发了中央对其他领域官员的连锁调整。2011年3月28日，曾担任商务部副部长、福建省委副书记兼组织部长等职务的于广洲被委任海关总署党组书记。同时，中石化董事长苏树林调任福建省委副书记，石化三巨头一把手因此而大变。至本刊截稿前，福建省委专职副书记仍然空缺。
　　不过，由于铁道部现有的党组成员在现有岗位上任职都已超过5年，有的满10年。如彭开宙从2001年12月任职铁道部副部长至今。按照2006年《党政领导干部交流工作规定》，县级以上地方党委、政府领导成员在同一职位上任职满10年的，必须交流。据此推测，铁道系统待刘志军案引发的震荡尘埃落定后，预料会有进一步的人事调整。
　　目前，28个部委中，在同一职位上任职将满10年的有：仇保兴，2001年任建设部副部长、党组成员；黄洁夫，2001年11月任卫生部副部长兼保健局局长；马晓伟，2001年11月任卫生部副部长、党组成员。
　　铁道部之外，部委变动规模较大的是教育部和科技部。2011年1月，杜玉波、杜占元、刘利民等三位新的教育部副部长到任，他们分别来自高校、科技部和地方教委，基本涵盖了教育部高官的出身来源。类似的举动是2009年的外交部，该年崔天凯、傅莹、翟隽升任外交部副部长。
　　教育部目前有六位副部长，现领导班子多数是从2009年开始更换，根据五年任期内保持相对稳定的中央要求，料将在今年下半年到明年上半年的换届年平稳渡过。经过历时一年多的调整，从目前教育部领导班子的架构看，包括部长袁贵仁在内，共有杜玉波、郝平、刘利民、顾海良等5位领导曾主持过高校工作，占到目前部级领导人数的一半。
　　部委中，与教育部交流最多的是科技部。这个在当前产业结构升级中担当大任的专业部委，在2011年惹人关注。先是1962年生的杜占元从科技部副部长调任教育部，使得教育部党组班子形成梯次；接着担任党组书记的李学勇外任江苏省长，接着是王志刚从中国电子科技集团公司总经理位上于2011年4月被任命为科学技术部党组副书记，主持科学技术部党组工作；同月，1962年生的王伟中擢升副部长，形成以55岁左右干部为主体的配备；之前，一直从教育部升迁起来的副部长陈小娅（女）调任科技部副部长，实现交流。
　　根据全国党政领导班子建设有关规划纲要，换届时，中央和国家机关部委领导班子集中调整时，要保持以55岁左右干部为主体的梯次配备，其中48岁以下的干部要有1至2名；部委领导班子正职中，50岁左右干部的数量应有所增加。
　　目前，外交部、铁道部、文化部、计生委、国资委、国家发改委、公安部等近10个部委党组成员还未配备“60后”干部。
　　在本轮换届中，40年代出生的干部将得到调整，届时老中青梯次自然得以实现。据本刊统计，现各部委40年代出生的部长有9人，副部长5人。其中，1946年出生的是国家发改委主任张平，交通部部长李盛霖，卫生部副部长兼保健局局长黄洁夫；1947年出生的是财政部部长谢旭人；1948年出生的是央行行长周小川；1949年生的是商务部部长陈德铭，文化部部长蔡武，环保部部长周生贤，住房与城乡建设部部长姜伟新，铁道部部长盛光祖，国家发改委副主任朱之鑫，国家发改委副主任解振华，交通部副部长李家祥，央行副行长马德伦。
　　据悉，这些官员可能的调整时机将与下一轮的国务院机构改革进行有机结合。近20年来，每一次换届，国务院都要顺势启动一次机构改革，对各部委重新定职能、定机构和定编制。
　　香港大学政治学系美籍教授约翰．伯恩斯认为，衡量某个机构对党的领导层的重要性的一个主要方法，是看它在中共高层提名清单上的职务数目。
　　据公开资料，国家民委，监察部、民政部、司法部、国土部、住房与城乡建设部、审计署、国防部等8个部委正副部长实现一正四副要求外，其余19个部委超额配备（国家安全部不详）。其中，国家发改委和人力资源与社会保障部配备一正九副；外交部与公安部配备一正七副。
　　根据2005年出台的《中华人民共和国国务院组织法》，国务院“各部设部长一名，副部长二至四人。各委员会设主任一人，副主任二至四人，委员五至十人”。
　　关于国务院部委领导的职数问题，曾在2008年大部制改革撤并组建新部委时引发各方关注，当时中央编办曾就有关问题予以说明，表示个别部委领导职数上超员属过渡情况。但截至目前，仍有逾半部委领导职数超编。
　　从国家发改委来看，今年1月，孙志刚从安徽省委常委、副省长一职调任国家发改委副主任，国家发改委副主任、国家能源局局长张国宝年龄到届退任。尽管副职总数没改变，但再次调整或将不远。现龄65岁的主任张平将面临到届，副主任排名第一的朱之鑫到明年已63岁。
　　党政交叉加速
　　新华社原副社长鲁炜继3月底出任北京市委常委、宣传部部长后，4月份被任命为北京市副市长。宣传部部长兼任副省长，这是一个今年来日益规模化的人事改动。
　　据记者统计，在内地31个省(区、市)中，北京、海南、河南三地的省(市)常委、宣传部部长同时担任政府副职。据知情人士介绍，此举是为了提高效率，节省成本。目前，广电、新闻出版机构属于政府序列部门，通常政府有一个分管文教广电出版的副职，但业务上还要接受宣传部管理。如果出于党政分开，而由两人分任，则增加工作成本。
　　从实际效率出发，指导本轮换届的《关于全国省、市、县和乡四级党委换届自下而上、适当集中安排的通知》明确提出，要进一步落实党政交叉任职。
　　除了宣传口统一于一人外，党政交叉任职实际还指向了另一个现象。在今年2月结束的省级地方“两会”中，选出的新一任政协主席，有7人目前担任省（市、区）委专职副书记职务。如：2011年2月，湖北省委副书记杨松、吉林省省委副书记巴音朝鲁分别当选所在省的政协主席；2011年1月19日，北京市委副书记王安顺当选北京市政协主席；1月21日，河南省委副书记、组织部长叶冬松当选河南省政协主席；内蒙古自治区党委副书记任亚平当选内蒙古自治区政协主席；1月22日，安徽省委副书记王明方、黑龙江省委副书记杜宇新分别当选本省的政协主席。加上此前2009年1月，山西省委副书记薛延忠与辽宁省委副书记岳福洪分别当选省政协主席，2010年1月山东省委副书记刘伟当选省政协主席，目前全国共有10位省委专职副书记兼任省政协主席。
　　这个由2009年以来的新局面，实际是对上一轮党委换届模式的一次升级。
　　2006年十七大换届之前，各级党委实际分成三个层次：常委--副书记--书记。一名副书记要配备一名办公室副主任、一名跟班秘书、一名专职司机，增加行政费用。常委有事须向分管副书记汇报，再向书记或常委会汇报。由此造成的一个后果是，分管政府行政工作而且拥有决策权的副书记们在政府却没有职务，而一些工作在一线的政府副职又不在党委常委会决策班子内，往往导致决策与实际工作的脱节。同时书记办公会这个非正式组织取代了常委会功能。
　　对此，上一轮党委换届时，中共大胆削减副书记，规定原则上只有两个副书记，一个由行政一把手兼任，一个则是专职副书记，协助书记处理党内事务。同时，安排了政府部门二至三名副职进入常委，党政交叉任职，使得原来由几位副书记分担的职责分解到其他常委肩上。
　　此举是对权力结块的有效防范，使得班子内难以形成势力圈，书记地位由此突出。
　　但江苏省委党校党史党建教研部教授孙铭也发现一个问题，由于各常委负责各项具体工作，专职副书记闲置，专职不专。还有一个问题是，很多党委统战部部长上一次换届中开始进入常委，与组织部部长、宣传部部长的政治地位拉平，随即与政协主席（不一定保证是常委）的地位产生冲突。综合权衡之后，经中央同意，一些地方开始试点副书记兼任政协主席的模式。
　　对上一轮班子搭配方式进行微调的，还有省委副书记兼副省长。2011年4月，杜家毫担任黑龙江省委副书记、省政府常务副省长、党组副书记。
　　1985年出台的《关于党的地方各级代表大会若干具体问题的暂行规定》，规定省级地方党委的党委书记、副书记总数应该是5人，省辖市是3-5人，县一级3-4人，但这些总数都不及常委总数的一半。之后许多地方书记和副书记的总数在常委中过半，形成书记办公会取代常委会决策的局面。
　　换届后的政府班子成员一般有三名左右进入常委会，几乎占常委职数的三分之一，再加上组织、宣传、统战等党务部门本身在经济上对政府有一定的依赖性，省长、市长、县长办公会研究的事项很容易在常委会通过，实际出现了强势政府的状况。
　　交叉任职扩大，权力滥用风险也增大。两个省份重新出现了省委副书记兼任纪委书记。2010年7月，经中央批准，广东省纪委书记朱明国兼任省委副书记；2010年9月，山西省纪委书记金道铭首次以省委副书记的身份出现在正式场合。
　　十六大前，各省级党委的纪委书记全部由省级党委副书记兼任，规格提升；十七大前削减副书记，实施常委分工负责制后，纪检委书记规格下降；随后，一些地方开始反映，换届后，纪委书记不兼职副书记，不利于党内监督工作开展。因常委直接对书记负责，副书记很难理直气壮地对常委进行监督，而书记因为分管的常委较多，也难以对每个常委进行有效的监督。这种情况下，监督的效果更多取决于各位常委的个体素质和相互之间的制约。