走活中国政治改革的两步

   【编者按】本文为香港科技大学社会科学部终身教授丁学良先生谈政治改革问题的第二篇，第一篇为《中国政治改革的四条边界线》。

　　以稳健的两步走活中国政治改革的棋盘，我考虑过一段时间了。下面勾画的这两件事本身也是比较宽泛的，中间还有一些更细小的环节。让我们这里先把基本的路径引示出来，以后再逐步讨论它们的组成部分和配合环节。

　　政治改革起步的第一件基本事情，是要在中国从县一级、地市一级到省一级，再到全国一级，每年定期召开的“两会”（人民代表大会和政治协商会议）上，要能够对本级行政部门的两个方面进行公开的讨论、辩论、质询和表决。一个方面，就是“两会”期间代表们能对本级行政部门的预算进行公开的讨论、辩论、质询、表决。另一个方面，代表们能够对本届行政部门的人事编制及安排进行公开的讨论、辩论、质询、表决。

　　为什么要把“两会”这个平台上的事务如此大力的鼓吹？因为在过去的二十多年时间里，每年的民意调查、媒体报道里反映的中国老百姓最不满的很多事情，都是和这两者——就是“财事”和“人事”——密切相关的。各级政府手里掌握了那么多的公共资源（土地、正式的预算、非正式的预算如行政收费、罚款等等），既包括钱财也包括物质的资源（当然这两者是可以互相转换的）。然而就各级政府来说，钱和物的征收、掌控、分配、转换、使用，以及使用以后产生的实际效果，基本上没有来自同级的、更没有来自下层的监督和制约。

　　这种“黑洞式财政体系”中间最轻微的坏行为都会导致浪费性的使用，包括重复性的投资等。由这种浪费性的使用再往更糟糕的方向不断蔓延，一直到巨额的贪污和盗窃，在浪费性使用和贪污盗窃之间还有公款消费这一大块（中国绝大部分时候并不把公款消费视为犯罪）。对于浪费性的使用和公款消费，每个中国老百姓都能举出成百上千的精彩例子：高档汽车、豪华办公室、出国考察、四海旅游、乡政府县政府的办公大楼已经修建得像美国总统的白宫，等等。

　　所有这些事情的根子就埋在“黑洞式财政”里面——各级政府的预算不受平级和自下而上的公开监督和制约，糟糕的使用做法很少受到追究。至于贪污盗窃，根子还更广泛深厚一些，不过也有很大部分源于此，比如说土地转换就成为近几年来巨额贪污的一大源头。

　　这里所讲的公开讨论、辩论、质询、表决，不仅是针对当年和下一年的预算，还包括针对上一年、甚至上三年的预算，要对它们有回溯的追究责任。老百姓每年都在议论，中国政府看起来那么有钱，但这么长时间以来，教育经费占GDP一直没有达到政府所承诺的百分比。

　　我在这里还没有讲到纳税人对政府的直接追究和制约，那在老牌议会民主制国家里有更给力的渠道，比如直接选举。我现在并没有鼓吹马上达到那种程度，目前我所讲的仅仅是“两会”代表对同级行政机关的议政和问责，这早就是中国宪法和法律所界定的政治机构中最基本的两大块之一（另一块就是行政部门）。强调的只不过是要让宪法和法律中早就界定的这些系统和机构，能够履行本来就是要它们履行的功能，所以这完全不是“照搬西方政治模式”，更不是“阴谋颠覆”。落实中华人民共和国宪法，怎么会“颠覆”中华人民共和国政府呢？

　　讲到这一步时，读者们肯定会有很多的疑虑甚至质问，比如说，你看现在的“两会”代表，大多数都是现任的或刚刚退下的官员，或者是像那两位著名女代表一样“从不给政府添乱”、“永远举手赞成”的，他们怎么会对同级政府部门进行质询呢？更不用说表决了！但我们不要忘记，人是可以被周围改变了的气氛所改变的，只要一开始有了这样一种氛围，一定会有越来越多的代表会张口提有意义的问题，举手作有价值的表决，哪怕他们原本不是普选出来的。这种行为方式只要启动起来了，有了多次的重复，就会变成一个渐进的、有机的制度化过程。只要有一些代表履行了宪法和法律赋予他们的责权，一定会有其他的代表随之而来，履行自己的责权。我非常相信，只要这个过程扎实地启动，就能带来一系列“触媒”的效果，黑箱作业就会慢慢被打开，阳光就会射进来。也许开头阳光只能照到第一层，但只要重复了几次，一定会慢慢渗透下去，照亮更深层。

　　在“两会”这个平台上第二件要做的事情，就是要对同级政府的人事编制和安排进行公开的讨论、辩论、质询、表决。中国政府早就是全世界最庞大的官僚体系，但它是分成两大块的，一部分是正式编制，还有一部分是非正式，即所谓“不在编”的。中国政府越往下层，“不在编”的比例越大，在很多地方，特别是经济发展不太好的地方，政府官员往往花样翻新地把自己的亲戚纳入正式、非正式的“吃皇粮”队伍（其实是“吃民粮”，是老百姓出钱养他们）。在这种情况下，你怎么能指望行政部门不滥权呢？

　　在这种家族式、血统式的机构下，官员更有机会来掩盖其滥用公权的所作所为，直到对本地居民非法的、甚至犯罪性的压迫和掠夺。如果再把他们的亲朋好友和“哥们”、“姐们”列进来，那就可以把一个地方政府的某些部门变得像黑社会一样。例如，如果王立军这样的人不是从东北被薄熙来空降到重庆的话，重庆“打黑”过程中那么多可怕的事情是不可能强行推动的。如果重庆的“两会”代表能对本级行政部门的财政权和人事权进行公开的讨论和质询，同级政府下属的公安这样最厉害的权力部门、乃至整个维稳系统干的最黑暗的作业，就会及时被暴露出一些。一个社会的进步就是从有人去查问、去追究最最可怕的地方开始的，这种查问和追究应该得到法律的保障，这就必须规定，代表们在“两会”上提出的任何问题不得被以毁谤和造谣等名义惩罚。

　　以上两块一启动，便可以带来连锁性的正面效果，能够把中国公民多少年来每天抱怨的很多政府作业和官员行为，包括不规范的行为、贪污腐败、滥用公权直至黑社会式的执法和管理，把其中的部分得到较有效的监控和缩减。那样一来，官民关系、政府和社会的关系就会一步步朝正面改善。中国社会中那些被迫要用激烈的甚至犯法的手段（比如拿炸药包去炸政府大楼）来解决矛盾的悲剧惨案，就会大量减少，因为以上两块给了民众多一些的合法渠道——尽管还是间接的——公开监督和制约行政机关。

　　以上讲的是“政”部分，在“党”这一部分，在我看来，最重要的改革起步就是中共党员代表大会。如果不是在全国党代表大会这个层次，至少在地市和县这两级（如果县比较大，县下面的乡镇一级也包括），党员代表大会一年开一次。现在全国和省的党代表大会五年才开一次。中共目前有8000多万党员，全国大会每年开一次不大可能。省一级党代表大会可以两、三年开一次，省级以下的一年一次。

　　党员代表大会是共产党体制原本的基础。全世界第一个取得政权的共产党即俄国共产党，在列宁领导期间，按照党章每年都要开一次全国党代表大会。既便在他们取得政权之前，很多人处于地下或半地下状态，开一次党代表大会很危险，容易被政府发现、逮捕坐牢等，即便如此，他们也要想尽办法每年开一次大会。在1917年十月革命后的头几年，虽然全国条件很差，内战、饥荒、动乱、外敌入侵，在那种非常紧急情况下，也是每年开一次。

　　为什么条件这么差的情况下还是每年要开？因为按照党章的规定，共产党体系中权力最大的机构就是党员代表大会，而不是什么中央委员会或书记处、政治局、常委会。最重要的党的路线方针、机构和职务，无论和革命、战争还是和外交、建设有关，都要在党员代表大会上讨论、辩论和表决的。如果党员代表大会没有公开讨论和表决这些事，就不能作为全党的决议或政策推行下去。这种规矩从列宁1903年建立布尔什维克党（当年举行的是第二次，第一次是分裂前的工党），一直保持到1925年的第14次。

　　这种一年一次代表大会的规矩是何时被冲击破坏的？是在列宁去世之后，斯大林掌握了越来越多的权力。他越是搞党内的权力集中，就越需要黑箱作业，党员代表大会越少越好，能拖就拖。从一年一次，逐渐变成三年、四年、五年一次，最长的拖了13年（1927年第15次；1930年第16次；1934年第17；1939年第18次；1952年第19次，次年斯大林逝世）。所以这个资格最老的共产党的历史显示：斯大林不希望普通党员推选出来的代表组成的大会定期对最重要的政策和人事有影响力，就尽力淡化它。换句话说，他把自下而上的党内权力合法机制颠倒为自上而下。

　　这乃是一个普遍规律，我们可以看看全世界的共产党，不论其是否执政，如果哪个共产党每年召开一次全国党员代表大会，就可以说它的党内民主制未遭到严重损害。在这方面保持世界纪录的是北朝鲜劳动党，它在2010年9月之前的44年里，都没有召开过党代表大会（《父亲金正日与我——金正男独家告白》，香港译版第39-40页），因为它的统治家族要不受任何约束地重建中世纪的一整套暴政。

　　中国共产党1921年第一次全国代表大会上制定的党章，第六条就是：“全国代表大会每年召开一次；如有两个地方组织表示不信任中央时，中央应召集全国临时代表大会，从事解决”（《张国焘——我的回忆》，香港原版第1册第142页；此处“两个地方组织”是指大的地区组织，如上海或广东）。所以，中共本来也是有这个传统的，一直延续到六大。六大之前的1927年蒋介石发动了“清党”，对进入国民党内任重要职务的中共干部进行清洗，中共转入地下。既便在那么艰难的情况下，在中国境内不便召开全国代表大会，还是跑到莫斯科去召开了中共六大。

　　就中共而言，党员代表大会每年开一次的党章规定被冲击和更改，是在1928年六大之后，七大一直拖了17年到1945年才在延安召开。为什么？一方面是因为中共的处境变得很危险，但更重要的原因是党内民主越来越被淡化。陈独秀等从一大到六大的中共中央领导人，大部分是知识分子出身，对于俄共列宁时期传统的了解和基本的法治意识，还是蛮不错的（唐宝林：《陈独秀全传》香港第1版）。而在陈独秀等之后，上层领导里越来越多了像毛泽东这样的“山大王”，对民主制度和党章越来越不当回事。七大之前，毛泽东一帮人用各种手段搞“肃反”、“抢救”，把不属于他们小圈子的、有独立见解的、不会无条件服从他们的党内干部排挤、降级或放逐，从实权位置上挪开。一直到这些事做得差不多了，他们很放心的时候，才举行了中共七大，在七大上确立了“毛泽东思想万岁”的主题（详阅高华：《红太阳是怎样升起的》香港修订版）。

　　斯大林现象就像镜子上的反光一样，映照在中共的七大至九大上。毛泽东从1930年代起掀起的一波波党内斗争，绝大多数都是违反党章的，什么手段都使得出来。七大中打出“毛泽东的旗帜高高飘扬”的人，后来也一个个被干掉，新一帮人被扶植起来，然后才开了九大（1969年），距离八大已经13年，平了斯大林晚年的纪录（八大距离七大11年）。这个评语一点都不夸张：全世界的共产党，如果党员代表大会每年举行一次，说明党内民主尚属正常。党内民主受到严重冲击或大破坏，最明显的指标是全国党员代表大会能拖就拖，直到掌握实权的人确信搞定了格局才召开，你普通党员对上面越少制约越好。

　　实际一点讲，现在中共8000多万人，全国党员代表大会每年开一次不现实。但全国层面以下，地市县每年一次、省每两三年一次是有条件的，完全符合共产党原本的党内民主制，这才是真正需要发扬的“优良传统”。

　　在这样的党员代表大会上，必须对最重要的党务，包括机构、规则、人事、财务、方针等，包括前一两年的工作效果，进行讨论、辩论、质询和表决。有了这个常规过程，党内外对中共批评最多的那些问题才能得到有力的控制，有些甚至可望大体上解决。比如说，卖官问题，“给下面做十件好事不如给上面做一件坏事”，“一家两制”问题（丈夫在国内当书记捞钱，老婆孩子在国外洗钱），“一把手”用黑老大手段管制本单位本地区的问题，成片的“大窝案”问题等等。只有让普通党员推选的代表大会整党治党，才会对党内最严重的专权腐败行为实行监督和制约，执政党内部最坏的成员顺利上升并掌握越来越多实权的现象才会得到有力的抗衡和控制。重复地做，等条件具备后，党员代表大会省级的每两年、全国的每三年举行一次，就像一个人定期检查身体，早发现病灶早治疗。

　　以上两步是相辅相成的，第一步是以“两会”代表适当制约行政部门，第二步是以党员代表大会适当制约党官和党组织。再强调一下，这里提出的政治改革的两步走，完全是在中国宪法的基本架构之下，和中共最早章程的党内民主制的框架之下，完全不是“另起炉灶”，这本来就是它的根基。这两步不但是合法的，而且是合理的，最后也是合情的，“情”就是民情，就是符合亿万公众的期待。这两步能扎实地改善政府的民众信服基础，改善执政党的法统基础，因为它们针对中国权力组成和运作过程中最腐烂、最黑暗的部位，有希望开启在现有基本政治制度框架之下进行良性手术的稳健道路。

　　（注：本文仅代表作者本人观点。）