市场秩序的形成与审批制改革

作为最早关注行政审批制改革的经济学家之一，张维迎认为审批制泛滥的真正原因是“无知和无耻”:有些管制始于无知，最后变成无耻了，因为权力一拿到手后发现这么好，即使之后知道它本身是坏的也不愿放弃。

张维迎强调，行政审批制度不仅仅涉及一个简单的经济效率问题，还是一个道德问题，“审批制、特许制给我们这个国家、社会道德秩序带来很大的伤害，这个伤害远远超过对经济的伤害。”

非常感谢邀请我来与知名法学家一起讨论行政审批制度改革问题。这个改革我以前曾参与过，经济学界我比较早提出这个问题。过去几年比较失望，原来行政审批制度改革中已经废除的一些审批，后来改头换面，全部恢复了。李克强上去后又发起新的一轮改革，决心很大，效果如何我们拭目以待，听其言、观其行。

审批制改革事关法治社会的建设

第一个问题，我们需要从法治社会建设的角度看待审批制改革。现在，中国建设法治社会，大家已经形成了共识，但有几个问题与今天讨论的审批制度改革有关，认识上可能不一定很清楚。没有审批制改革，就不可能有法治社会。

第一，怎么防止人定法对天理（自然法）的违反？一讲到法治，很多人理解就是“有法可依、违法必究”，以为这就是法治。我觉得这只讲到法治的后一部分，法治的前一部分是法律本身必须符合天理。”天理“是中国传统的说法，在西方叫“自然法”。也就是说，法律本身背后有一个最高原则，这个原则不能违反，如果违反了这个原则就不能叫法治，这点非常重要。现在包括行政审批制度，很多东西是用法律来规范，但如果这个法律与天理不符、与自然法的精神不符，这样的法治充其量只是秦始皇的那种“法制”，不是我们现在讲的真正意义上的“法治”，用过去的概念，就是“刀制”，不是“水治”。有关这个问题我上个月在合肥有一个演讲，专门讨论人定法违反天理的问题。现在有不少法律和司法审判是违反天理的，包括非法集资罪，还有最近审判的夏俊峰案。现在的审批制，政府权力都会用法律形式固定下来，这非常糟糕，但“冠冕堂皇”，说这就是“法治”。政府制定的法律本身，并不能为政府的审批权提供正当性，这是我们必须记住的一点。现在说我们是“法治国家”，说的人没有一个人脸红，这很奇怪。我们好意思说我们是法治国家？

第二，怎么防止公权对私权的侵害？今天是一个公法论坛，我不是法理学家，但我想这个问题非常重要。哪些权利本来是属于个人的，哪些权力是属于政府的？政府拥有的权力是公权，但公权本身的存在是为了私权，如果公权不能保护私权，那公权毫无价值，要公权干什么？我们的情况是，公权不仅不保护私权，反而把私权给公权化了，也就是把很多本该属于个人的权利收归于政府。“私权公权化”，这是审批制、许可制的一个基本特点，它剥夺了本来属于个人的基本权利，然后将其变成政府的权力，再由政府通过各种审批办法授权某些人，这样，通过审判制这个中间环节把公民的基本“权利”转变成少数人的“特权”，由此引起了严重的腐败和寻租行为。

谈到腐败问题，有必要区分两种不同类型的腐败。一类是与私权的赎买相关的腐败，也就是说，一部分私权被公权化后，本来我有权利做的事情，现在政府不让我做，我只有通过贿赂政府官员，才能赎回这个权利。这种贿赂类似交给绑架者的“赎金”。另外一类腐败是公权本身的腐败，比如司法不公，通过贿赂的方式得到对自己有利的判决等，这是公权本身的滥用。上世纪80年代、90年代很多腐败是私权被公有化后，再去赎买私权的过程，所以腐败过程与经济增长变成了共存的现象。当时如果不用这个方式赎买回私权，乡镇企业、私有企业都做不起来，中国经济没法发展。现在的腐败，更多转向了对公权本身的滥用，包括买官卖官、司法不公等。这样的腐败不仅是不正义、不道德的，而且也严重伤害经济效率。

第三，怎么防止刑法对民法的入侵。刑法和民法是有分工的，人类的很多事情是通过民法和基本的社会规范解决的，包括中国传统上讲的“礼”。我们中国刑法侵入民法是很严重的问题，特别值得一提的是最近高法和高检有关诽谤罪的司法解释，这一司法解释既有刑法入侵民法的问题，又有刑法程序的滥用。本来，比如你诬陷我或者诽谤我，我可以去告你，严重的可以变成刑事问题，但以自诉为主。中国的实际情况是，普通人被诽谤，民事不给你解决，普通人去报案，警察局首先问你是否为人大代表、政协委员，如果不是就很难立案，即使立案也未必给你调查，所以司法上有特权。但现在，如果你对官员说三道四，很可能就全变成了刑事犯罪。审批制的有些东西实际上是刑法对民法的入侵。像融资方面的事情，本来融资是一种个人权利，融资合同的纠纷是民事问题，你投资我了，我违约了，还不上你的钱，是民事问题，你告我就是了。即使受骗，一般性受骗也是民事问题。但我们通过一个“非法集资罪”，把融资中的民事问题，变成了刑事问题，又总是把它与“诈骗”联在一起。民间集资，一旦资金还不上，就变成了“集资诈骗罪”，如此掩盖了很多本属于民事的问题，不仅给资金的流动设置了许多障碍，也给一些机会主义行为提供了方便。

第四，如何防止法律对社会规范的入侵，对道德的伤害？与法律相比，社会规范和道德规则具有更大的灵活性，这种灵活性对社会和谐是非常重要的，因为社会生活错综复杂，在特殊情况下甚至允许人们违反正常情况下必须遵守的规则。我们国家现在有一种不好的倾向，就是试图用法律去规范本来应该由社会规范和道德管辖的行为。比如说，前一段时间全国人大将儿女回家看父母的要求写入法律，我个人认为这是一种对人类感情的亵渎，有了这样的法律，似乎人们孝敬父母是为了不受法律的惩罚，老年人只有感谢政府了，这是非常不好的。审批制的一些逻辑也与此类似，我们后面会讲到。

第五，如何防止行政对司法的侵害？行政权对司法权的侵害，是我们现行制度的一个基本特征。在这样的制度下，司法没有真正的独立性，不可能有真正的司法公正，我们刚才讲的好多问题---包括公权侵害私权的问题，就一定会出现。“事前审批”替代“事后审判”，在许多情况下实际上是行政权对司法权的侵害。

这是我讲的第一个问题，建设法治社会面临的挑战，这些挑战与我们讨论的行政审批制度密切相关。

行政审批制的历史

第二个问题，我想简单回顾一下行政审批制度的历史。刚才应老师已经讲了近代审批制出现的一部分历史，但就我所知，行政审批的历史、许可制的历史比这些要早得多，它最早不是出现于后资本主义时代，而是出现于前资本主义。西方早期的重商主义时代是审批制最泛滥的时代，做什么都要政府批准，都要国王授权。比如，法国大革命之前，法国政府对农民地里种什么庄稼、使用什么技术，都有严格规定。法国政府工商业活动的限制就更多。事实上，除非得到国王的批准，否则一切都是被禁止的，违者会受到严厉惩罚。在17世纪后半叶路易十四时代，法国政府一次就处决了16000多个企业家，他们的唯一罪状是进口和制造了棉纺织品，违反了当时的财政部长Jean-Baptiste Colbert制定的产业和贸易政策。

大致来说，1850年代之前，无论美国、英国、法国，成立公司都是特权，不是权利。如你要成立一个公司，要得到国王、国会的授权，也就是说每一个公司都是特许的。比如东印度公司，无论是英国的还是荷兰的，都有一个授权的期限。美国第一国民银行、第二国民银行的成立，都要得到议会的授权。1850年左右，这几个国家相继废除了公司的特许制，转向了注册制，即注册公司变成一种私人权利，任何人都有权成立公司，只要注册备案就行了，至于以后行为是否违反法律是法院要处理的问题，不像以前成立一个公司要经过国王或议会的批准才行。这当然是人们长期斗争的结果。

我的意思是说，审批制并不是资本主义发达之后为了医治所谓的“市场失灵”才出现的，特许制在西方历史上比私权利要早。前资本主义西方国家的审批制非常泛滥、非常严重，市场经济的发展过程其实就是好多特权、特许垄断被废除的过程。20世纪30年代，尤其是经济大萧条后，西方国家政府确实又设立了一些审批，但跟历史上的审批相比，是小巫见大巫，跟我们这个国家现在的情况也不可同日而语。

就中国而言，特许权出现的也很早，有2000多年的历史了，汉武帝之前，经济活动还是比较自由的，汉武帝之后，一些重要的经济活动或者被政府专营，或者要得到政府的特许。从特许、特权到现在的审批制是一脉相承的，特许不是计划经济的特色，也不一定是社会主义的特色。当然在计划经济下，几乎所有东西都变成政府的权力，这就是我刚才讲的，计划经济下没有私权，所有私权都被公有化，都变成政府的权力。我们找工作、卖任何一个东西都要得到政府的批准，甚至出一趟门，也要有单位开一个证明才可以出得去，否则出不去，走到了一个非常极端的地步。

改革开放以后，一方面政府在放权，但另一方面很多权利是通过贿赂的形式赎买回去的。比如一个乡镇企业，要买原材料，如钢铁、水泥之类的东西，都不可以。企业家怎么做？通过贿赂的方式。还有一个是戴“红帽子”的方式：想办一个私营企业不能办，就挂在政府的名下。这在本质上是一样的。90年代要摘“红帽子”时出现了很多产权和权利的争论：这个企业究竟属于谁的？法律上属于政府或者一个所谓的“主管部门”、“挂靠单位”，事实上是个人投资成立的，这就引起了一系列的问题。有的地方政府官员开明一点还好办，不开明的话，大量私人资产就被政府拿去了。即使改制后明确了产权属于你个人的，但如果有人指控你侵吞了公家的资产，你就可能得坐牢了。

十多年前我提出废除审批制的问题。2000年2月，我在“中国发展高层论坛”上的发言中说到，如果审批制废除的话，中国的GDP可以多出30%，腐败可以降低50%。腐败降低50%我觉得有点低估，审批制真正废除的话，腐败减少80%都有可能，因为腐败没有根基了。我的这个发言产生了很大的社会反响，接着中国加入WTO要与国际接轨，然后有短暂的审批制改革，国务院成立了个审批制改革办公室，有专家学者参与，闹得轰轰烈烈。但过去的十年里，随着经济体制改革的停滞，很多行政审批又以各种形式恢复，尤其是以2006年的宏观调控为开端，政府在“宏观控制”和“产业政策”的名义下把很多原来放出的权力又收回来了，废除的审批又恢复起来，包括私人企业的投资都需得到发改委的许可，国务院出台的关于鼓励民营企业发展的36条只能是一纸空文。

审批制出现的真正原因

第三个问题，为什么存在特许、审批制度？2011年时我讲过这样一个观点：人类犯的所有错误主要有两个原因：第一个是无知，第二个是无耻。“无知”是指我们的知识有限，想做好事但不知道怎么做，或者说自以为是，结果干了很多蠢事、坏事。“无耻”是指出于自身的私利明知故犯，损害别人的利益。审批制、特许制在中国达到这样的程度，究其原因，既有无知的一面，也有无耻的一面。而且早期“无知”居多，现在“无耻”居多。

早期实行计划经济，主要是因为无知。我们认为市场市场是盲目的，一旦放开任其自发运行的话，就会引起秩序混乱，就会引起金融危机与经济危机；并且，我们以为中央计划当局无所不知，无所不能，可以比市场达到更好的效用。比如以产业进入为例，我们认为自由竞争一定会导致重复建设、产能过剩，而计划当局知道最优的企业规模和一个行业中的最优企业数量，可以避免市场的无效率和资源浪费。现在看来这确实高估了政府的能力。现在的产业政策也反映了这样的无知。我们认为市场上的人很盲目，缺乏宏观概念，只有政府是有意识的、有预见性的。事实恰恰相反。市场上企业家更有积极性预测未来，因为预测失败了就彻底完蛋了；政府官员虽然也可以搞预测，但一来他们缺乏企业家那样的对未来的判断力，二来他们也没有好的积极性做出相对正确的预测。坐在政府办公室里的人怎么可能比在市场一线的企业家更清楚未来哪个产业是更有前途、最值得发展？更何况，企业家预测失败了就得破产，而政府官员预测失败了，即使国家破产了，他们自己也不会破产，说不定在国家破产中他们自己变成富人，已经移民了。所以“无知”仍然是审批制产生的重要原因。

另外一个原因是“无耻”。许多审批之所以出现，并不是政府官员天真地以为他们无所不知，而是因为他们想获得控制别人的权力，想获得权力寻租的机会。道理很简单，一条大路如果谁都可以自由通行，我就没有办法收费，所以我得拉一根绳子，建个收费站，要从此路过，留下买路钱。这一帮人拉一根绳子，50米外另一帮人又拉一根绳子，所以我们的审批越来越多，做一个项目要盖几百个红章。这就是一种无耻，想利用公权力设租来养肥自己。如果说上个世纪50年代搞审批或者计划经济，无知因素居多，现在搞好多审批主要不是因为无知，而是因为无耻了。当然，他们这样做的时候，总是打着“国家利益”和“社会利益”的旗号。

这就回到经济学上的一个基本假设：所有决策者都是活生生的人，只有个人才有能力做决策。所谓“国家决策”、“政府决策”，都只是一个虚构。国家是由人组成的，政府是由人管理的，离开个人，就没有国家，也没有政府。国家决策、政府决策，本质上都是个人的决策，只是这些做决策的个人面临一些特殊的约束而已。但由于“无知”， “国家”、“政府”在普通人心目中有一些神圣性，只要打着“国家”、“政府”的旗号，决策者就似乎变得无所不知，无所不能，而且大公无私。这完全是一种错觉！不存在这样的事情。管理国家的人，管理政府的人，和普通人一样，有七情六欲，有自己的情感、私利、无知，他们同样会犯错误。所以我们要从根本上认识到审批制、特许制的危害，应该记住这一点。有一种流行的观点认为，有些关系“国计民生”和“国家安全”的产业，只能由国家做，不能由私人做。那我们就问一下：谁在管理这个国家？还是私人！不论他们名义上被称为国王，还是叫总统、主席、总理，他们都不是上帝！那我就奇怪了，私人都有能力管这么大的一个国家和政府，反倒管不了一个产业、一个企业？所以说，流行的观点本身是自相矛盾的。如果有上帝管理这个国家和政府，我们人类不如他，我们只好认输了。但现在不是这样，管理国家的也是私人，我们没有办法保证管国家的人比管私人企业的人更聪明，更大公无私。

很多人说国家利益、社会利益时，他脑子里装的实际上是他自己的私利，根本不是什么国家利益，他自己也明白这不过是一个幌子而已。比如最近两高新的司法解释以后，一些地方政府官员抓网上谣言传播者，他们打着“维护社会秩序”旗号，其实是谋取私利，也就是消灭给自己提意见甚至曝光自己腐败行为的人。你老就在网上批我，我恨死了，但那时没有好的依据，现在有依据了马上把你抓起来。这完全是无耻导致的行为。

人类由于无知和无耻犯的错误，我们经济学家有没有责任？当然有，而且很大。因为，经济学家的“市场失灵”论为政府管制提供了错误的理论基础。经济学教科书上有关市场的理论不完善，甚至很多是错的。人们把市场理论的失败当成市场本身的失败，然后就提出各种拯救市场的政策措施。这就类似你给一个姑娘画像，这个姑娘本来长得很漂亮，但画家水平有限，把她画得很丑，但人们不再看姑娘本人，就拿着这幅拙劣的画评头论足，说这姑娘鼻子太大、眼睛太小、嘴唇太厚，然后就把人放在手术台上给她整容，而每次整容的结果都变成进一步整容的理由，最后把她整得越来越丑，人不像人，鬼不像鬼。政府管制实际上就是给市场整容：你很丑，只有我才能让你变得漂亮起来！

这就是经济理论对经济政策的影响。时间关系不能多讲，但我想经济学家自身要反思。比如说，现在政府反垄断的法律和政策建立在教科书上的“新古典市场模型”上，但基于这个模型的反垄断的理论基础都是错的，因为它把垄断和竞争的概念都搞错了。经济学上教科书衡量市场竞争程度的主要指标是行业中企业的数量：企业数量越多说明竞争越强；完全竞争是有无穷多个企业；只有一个企业是完全垄断；有两三个企业是寡头竞争。这跟真实市场的竞争不一样。真实市场的竞争是政府没有使用强制的暴力限制市场准入，谁都有权自由进入任何产业。在这样的市场上，竞争就是以较低的成本提供优质的产品和服务，就是“与众不同”。即使一个企业获得了很大的市场份额，也面临着潜在进入者的威胁，也要不断创新，否则一定完蛋。大家知道，按照教科书上的定义，百度在搜索市场上够“垄断”吧？但它敢高枕无忧吗？不敢！360敢挑战它，现在腾讯收购了搜狗又在挑战它。它还是胆战心惊，必须不断创新。所以说，只要进入是自由的，即使实际上只有一个企业主导市场，也不能叫垄断。反之，如果政府特许一部分人能做，不允许其他人做，即使一百家企业、一千家企业分享市场，也不是真正意义上的竞争。如中国的大学教育，有3000多所大学也不是真正的竞争，真正的竞争是办大学是自由的，学位是自己的，而非教育部的，这才是真正的竞争。由于经济学本身的错误，导致了政府制定出一整套的规定来，美名其曰是“反垄断”，实际上是反竞争。现实中，所谓的“反垄断”的措施，又很容易变成了官员寻租的手段。

所以说，经济学本身的错误增加了人类的无知。尽管经济学家也揭露了管制背后的很多无耻，但理论不足或者错误也为错误的管制措施提供了借口。所以我们看到，尽管现在的政府官员学历很高，甚至有了系统的经济学知识训练，他们仍然不断地推出许多错误的管制措施，并用经济学理论为其背书。最近在反垄断的名义下政府又加大了对市场的介入和干预，今天罚这个企业，明天罚那个企业，似乎没有政府的处罚，消费者就受剥削了。这是非常危险的信号。我们必须警惕借反垄断名义实施的对市场机制的行政干预。有些所谓的反垄断措施完全是劳民伤财。如企业并购要商务部审批，他们告诉我其实企业不要害怕，过去几年的案例，98%的并购申请都批准了。这不是劳民伤财吗？一百家来申请，只有两家没被你批准，但这一百家申请者要花多少成本啊？这些成本的相当一部分会提高销售价格转移到消费者头上，而政府美名其曰是为了保护消费者！如果我们真的为消费者着想，真正需要反的是由政府施加的垄断，也就是政府对市场准入的人为限制。

这是我要讲第三点，审批制的真正原因：无知和无耻。有些管制始于无知，最后变成无耻了，因为权力一拿到手后发现这么好，即使之后知道它本身是坏的也不愿放弃。还有很多的无耻是以无知的面目出现，无知也不承认是无知。或者，以无耻掩盖无知，如原来因为无知而投资的项目，后来发现错了，为了保面子，就继续增加投资掩盖过去的决策失误，或者以行政手段限制竞争者的进入。这就是行政审批泛滥的原因。

只有放松管制才能形成良好的市场秩序

第四个问题，管制、审批制与声誉机制的关系。我们不要低估市场上声誉机制对人的行为的约束。人们的合作行为很大程度上来自对声誉的考虑。

但在今天的中国社会上，声誉机制的作用确实有限。原因在什么地方？就在于政府的过度干预，私有财产没有得到有效保护，人们没有安全感，所以所有人追求短期利益，能捞一把就捞一把，没人考虑长远。没人考虑长远，市场秩序如何建立得起来？如果认识到这一点，政府真正要做的是完善私有产权的保护。为此，必须建立宪政体制。宪政的核心是约束政府，防止政府的公权侵害私权。这个问题解决后，市场自然会发展出一整套的中介机构、大公司，秩序就形成了。

大公司对建立和维持市场秩序是至关重要的。一个大公司背后有数十个、数千个、数万个小公司，大公司对其背后的小公司承担连带责任。比如汽车制造商有一级、二级、三级、四级、五级供应商等等，任何一个环节生产的零部件质量有问题，消费者都可以问责于汽车厂家，汽车厂家必须承担责任。市场秩序就是这样建立起来的，不是靠政府决定谁能生产汽车谁不能生产汽车，不是靠审批建立起来的。睁开眼睛看看基本的现实，纵向看历史，横向看国际比较，哪个国家审批制多，哪个国家市场秩序就最混乱，哪个国家坑蒙拐骗就最多。比较中国和美国，你的市场秩序混乱是因为你管得比他少？不是！显然是你管得比他多。你管得一多，做什么都要政府审批，我跟政府搞好关系就可以拿到许可，拿到资源，就可以赚钱了，讨好政府就行了，干嘛要讨好消费者？

在市场秩序形成的过程中我们需要有耐心，不要市场一出点问题就用政府手段，如辛亥革命之后，出了一点小问题大家就认为彻底失败了，于是就病急乱投医，结果就变成现在这样。人们形成稳定的预期是需要时间的。我很早之前就举过这样一个例子：我在农村时，生产队里的树老长不好，为什么长不好？因为是集体的，大家偷着砍、放羊啃。农民还是比较实用主义的，觉得下去不行，就决定把树分给个人。奇怪的是，头天宣布分给个人，第二天好多人就把分给自家的小树砍了，拿回去当柴烧。队干部觉得这样也不行，趁还没砍完之前赶快再收归集体所有。但过几年还不行，只好又分，分了又砍，如此恶性循环。为什么农民把分给自己的小树砍了当柴烧，而不是等小树长成大树卖更多的钱？因为他有一个预期：我不砍的话你就会收回去。所以，在你没收回去的时候就先砍了。结果还真被收回了，验证了他的预期，那些没有趁早砍的人就后悔了。正确的做法是，忍受一点眼前的混乱，随着时间的推移，没有砍的人就会发财，砍树的人就会后悔，预期建立起来了，人们就会开始栽树了。在市场秩序形成的过程中可能有类似的问题，某一领域放开短期内可能会带来更大的混乱，如果一有点混乱就重新实施管制，就会陷入管制的陷阱，形成恶性循环，市场秩序永远不可能形成。政府管制消灭了市场当中最重要的维持市场秩序的机制，就是每个人、每个企业对自己名声的考虑、对自己长远利益的考虑。过度管制下，企业只考虑眼前不考虑长远，所有人只考虑讨好上级，不考虑讨好市场和消费者，所以结果一定是坏的。

审批制损害社会道德

最后一点，我们讨论行政审批制度时，不要忘了它不仅仅是一个简单的经济效率问题，还是一个道德问题。审批制、特许制给我们这个国家、社会道德秩序带来很大的伤害，这个伤害远远超过对经济的伤害。有了审批就有特权，一有特权企业家就觉得竞争不公平，企业家觉得竞争不公平时让他在市场上有诚实的表现就很难了。政府官员利用审批的权力大把大把捞钱时，让老百姓讲道德就不容易了。所以现在讨论行政审批制度改革应该放在更高的角度来看，它关系到中国未来社会道德体系的建立。审批制再这么下去，中国社会只能是越来越堕落，谁都不相信谁，谁都想骗人。

有些人说你们宣传西方的普世价值，但如果不讲普世价值还是人类吗？中国人也是人，不能说世界上有两种人，一种叫人，一种叫中国人。更何况，最早提出自由市场理念的不是200多年前的苏格兰人亚当·斯密，而是2000多年前的中国人司马迁。翻翻司马迁的《史记·货殖列传》，第一段就讲得很清楚，“故善者因之,其次利道之,其次教诲之,其次整齐之,最下者与之争”；后来又说到：“待农而食之，虞而出之，工而成之，商而通之。此宁有政教发征期会哉？”我们国家现在是完全倒过来的，司马迁讲的最下策我们现在是最上策，司马迁讲的最上策我们是最下策。首先是垄断、特许，只准国有企业做，不准民营企业做。不光是特许，而且是排他性的，特许是有几个名额还可以申请，但现在中国不能。允许民间做的也要经过名目繁多的审批，受到各种各样的管制，就是司马迁讲的倒数第四个东西“整齐之”。政府管了又没有管好就批评别人，甚至说企业家没有道德的血液，也就是司马迁讲的“教诲之”。实在管不了的鸡头狗脑的事才让你顺其自然地去做。司马迁之前、汉武帝之前，中国社会的管制没有那么多，没那么繁琐，汉武帝之后政府大大增加了对所有资源控的制、产业的控制、价格的控制。如果汉武帝之前被管得那么多的话，司马迁不就写不出《货殖列传》了，司马迁一口气为30多位企业家立传，里面有各种生意人，炼铁的、做小买卖的，当然还有盗墓的。我们看中国的历史，今天要从市场秩序的形成、法治社会的建设的角度看审批制的弊端，看看我们应该怎么去改革才对。

附：提问

提问：老师您好，我是中科院的，是来旁听的。今天见到张维迎教授非常激动，我提两个问题：第一，国家改革有很多方面，行政审批制度是一方面，从2003年还是到现在，各个方面的改革是不是积累了很多问题导致现在非常不好改，曾经可能是好改的，经过十年可能不好改了，这是真的吗？这是第一个问题。第二，我回老家时，发现地方党政官员心里没有法律意识，他们心里的权威不是法，而是某个领导某个个人，这是很难改变，我不知道能不能改变。比如河南有一个周口坟平事件，特别受关注，曾经国务院发布一个文件说取消行政强制，可在记者访问地方管时，地方官员说没关系，这个权力在行政部门取消，还在法院，法院也是我们的，没关系，我们想铲照样可以铲，法院的强制许可，打个招呼就可以了。我说这个东西混在一起就很难了，每个人心里不敬畏法律才是问题？

张维迎：第一问题，是的，过去十年体制改革全在倒退，最重要的是改革精神没有，改革只是一种口号，这是现在政府官员的心态，大部分是这样的。80年代、90年代完全不一样，那时候一些官员认为改革是一种使命，现在认为改革是一种工作，布置下来才有可能去做。地方官员更感兴趣的都不在改革，而在于项目，在投资。他们搞投资的积极性很大，因为搞投资有政绩工程，而且搞投资也是腐败的重要渠道，没有投资腐败就不容易。政府投资，动辄数十亿、百亿，甚至数千亿，是重要的腐败源。

第二个问题，看审批制改革必须从大的法治建设角度看，你刚才讲地方政府没有法律观念，我觉得仅仅靠宣传可能很难奏效。不过我相信一点，人是有尊严的，给他独立性后就会按照尊严去行动，包括法律，司法独立了，法官就有了尊严，我既然是法官，干嘛非要听你的呢？但现在不行，我的帽子在你手里，我只能听你的。如果司法不独立，不可能有真正的法治。宣传当然有意义，但最重要的是体制上解决问题，包括现在遇到的很多匪夷所思的事，律师相对有一点骨气，敢说一两句话；而法官，这么多年来，如重庆事件都没有一个法官辞职，这本身就是一个有意思的问题，因为关系到自己的乌纱帽；教授有一定的独立性就敢说。行政审批改革也是这样。余晖老师刚才也谈到，说发改委搞了一个部级联席会议，我看着蛮可笑，30几个部的副部长搞成一个联席会议，由发改委主任当主席，跟国务院副总理开联席会议不是一样的吗？有任何意义吗？不过他们可以以这个方式堵住好多人的嘴：我已经有了一个改革的部际联席会议，就没有必须再成立一个独立的改革委员会了！结果更糟糕，至多它的效果不会比没有这个机构好到哪里去。

（注：本文仅代表作者观点，本文根据作者2013年9月26日在北京大学法学院第2期公法论坛上的发言整理，已经本人审阅。）

本文责任编辑 徐瑾 jin.xu@ftchinese.com