以合同管理为抓手规范建筑市场秩序

以合同管理为抓手规范建筑市场秩序
           ——住房城乡建设部建筑市场监管司有关负责人就2013版施工合同答记者问
 
 
 
　　

　　住房城乡建设部、国家工商行政管理总局联合发布的2013版《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2013-0201)(以下简称“2013版施工合同”）将于7月1日起执行。日前，住房城乡建设部在京召开宣贯会，推进2013版施工合同的贯彻实施。会议期间，住房城乡建设部建筑市场监管司有关负责人就2013版施工合同涉及的有关问题回答了记者的提问。

　　问：施工合同管理有何重要性？

　　答：首先，加强合同管理符合政府转变职能和市场经济发展要求。市场经济是法制经济、契约经济，承发包双方的权力义务关系主要是通过双方签订的施工合同来确定的。而施工合同是合同当事人在建设工程施工过程中的最高行为准则，是规范双方的经济活动、协调双方工作关系、解决合同纠纷的法律依据。因此，通过合同管理制度来引导和管理建筑市场，顺应了政府转变职能，更多地运用法律、经济手段调节和管理市场的大趋势。其次，加强合同管理，有利于维护建筑市场秩序，保证工程质量安全。建设工程施工合同是建设工程的主要合同，承发包双方签订的施工合同，确定了工程的造价、工期、质量安全等目标，规定了双方的责权利关系，是建设工程施工活动的核心和灵魂，对施工的进度、费用、质量安全等方面管理起着总控制和总协调的重要作用。因此，加强合同管理，能够更好地促使承发包双方按照合同约定履行各自义务并处理所发生的争执与纠纷，起到规范承发包双方市场行为的积极作用，保证工程的质量安全。

　　问：为何要修订1999版施工合同，出台2013版施工合同？

　　答：1999年12月原建设部和原国家工商行政管理局联合颁布1999版施工合同以来，对于规范承发包双方行为、防止和解决纠纷以及促进建筑市场健康有序发展等方面发挥了较大的作用。但随着市场经济的快速发展和法律规范的完善，1999版施工合同在实践过程中逐渐暴露出以下两个方面的主要问题。

　　一是1999版施工合同与现行法律规范不相适应。从1999版施工合同颁布实施至今已有近14年时间，其间国家出台了大量的涉及工程建设领域的法律、行政法规、规章和规范性文件，如《安全生产法》、《招标投标法》等法律，《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》和《招标投标法实施条例》等行政法规以及大量的规章和规范性文件。1999版施工合同内容与现行法律规范的规定不一致，影响到施工合同管理以及合同风险控制等方面，尤其对于解决施工合同中暴露出来的典型问题显得乏力，比如招标发包的合同效力问题、转包挂靠问题、暂估价项目的管理问题、情势变更问题、迟延结算和支付问题、暂停施工问题、竣工验收与移交问题、缺陷责任问题、质量保证金返还问题、合同解除问题。因此，对1999版施工合同进行修订势所必然。

　　二是1999版施工合同结构和内容与建筑市场发展的实际情况不相适应。1999版施工合同颁布实施之前，我国建筑市场的专业化程度较低、行政管制较多，因此在合同条款设置上较为粗放，更多地体现了行政力量的介入。随着我国建筑市场的快速发展，工程建设的专业化、市场化日益突出，特别是随着国内外建筑市场的进一步融合，对于合同文本的专业性和操作性提出了更高的要求。如1999版施工合同中没有考虑暂停施工的问题，而暂停施工作为目前施工合同履行中的常见现象和纠纷争议事项，亟待予以规范。再如开工问题，1999版施工合同中没有对开工的程序进行约定。另外，1999版施工合同在结构和内容上存在条款设置粗放、权利义务设置及风险分配不明确等问题，不能有效地指导复杂的工程活动。从实际使用情况来看，因合同约定不明确产生纠纷的情况非常常见，有关各方呼吁对1999版施工合同进行相应的修订完善。

　　问：2013版施工合同起草遵循了什么原则？起草和修订经历了怎样的过程？

　　答:2013版施工合同的起草工作遵循了4条原则：一是合法性原则，即新版施工合同范本应当充分反映工程建设领域立法的最新成果，使新版合同与现行法律法规、部门规章和政策规定相一致。二是适当引导原则，即新版施工合同范本应当注重对发包人与承包人市场行为的引导和规范，有利于建立公平合理的交易习惯，促进市场的健康发展。三是实践性原则，即新版施工合同范本应当与我国的工程建设市场发展的实际情况相协调，并适应工程计价与工程实践模式的发展需要。四是先进性原则，即新版施工合同范本应当与国内外其他主流施工合同理念相衔接，增设相应合同制度，确保其先进性。

　　自2009年起，住房城乡建设部建筑市场监管司先后委托北京建筑工程学院和建纬律师事务所组织课题小组进行专门的起草和修订工作，主要过程如下：

　　一是全面梳理法律规范，研究相关合同文本，完成征求意见稿。为推动2013版施工合同起草工作的顺利进行，建筑市场监管司在2009年成立了由政府主管部门、建设单位、施工企业、行业协会、律师事务所等各方面专家组成的课题组。课题组全面梳理我国现行工程建设方面的法律、行政法规、部门规章及规范性文件，充分吸收了10余年来我国建设工程领域的立法成果。

　　此外，在2013版施工合同的起草过程中，课题组考虑到建设工程项目管理模式、合同管理理念以及计价模式等实际发展情况，对比分析了国内外建设工程领域的常用合同文本，如《标准施工招标文件》（2007年）、《房屋建筑和市政工程标准施工招标文件》（2010年）、《FIDIC施工合同条件》（1999年）等，在充分吸收了前述文本的成熟内容并结合国内建设工程实践需要的基础上，对1999版合同进行了修订，形成了《建设工程施工合同（示范文本）》（征求意见稿），并于2011年3月9日在住房城乡建设部网站公开征求社会各方意见。

　　二是广泛征求社会意见，形成送审稿初稿。施工合同征求意见稿在网上公开征求意见后，引起了各方的极大反响，纷纷就此建言献策，包括来自海外与港、澳、台地区的宝贵建议。截至2011年5月，建筑市场监管司共收到了来自各方反馈建议近500条，建议主要集中在监理人权限、合同计价方式、发包人付款能力证明、承包人人员管理、缺陷责任期、变更、暂停施工、计量与支付、造价咨询人、争议评审小组、合同备案效力等条款。

　　为了进一步完善征求意见稿的体系和内容，充分吸收各方面的意见，建纬律师事务所受建筑市场监管司委托，对反馈意见进行了分类汇总，并结合我国建设工程领域的现状以及国内外建筑市场的最新发展情况，本着审慎的原则，认真分析各方意见，对征求意见稿进行了修改和完善，于2011年6月形成了施工合同（示范文本）的送审稿初稿。

　　三是邀请专家论证，形成2013版施工合同报批稿。自2011年6月至2012年6月，建筑市场监管司共召开了4次专家论证会议，反复听取建设行政主管部门、施工企业、房地产开发企业、高校、专业律师事务所等各方面专家和代表的意见，对施工合同（示范文本）送审稿初稿进行修改完善，形成了2013版施工合同送审稿。为了慎重起见，2012年10月，建筑市场监管司又组织召开了施工合同送审稿审定会，再次听取了有关专家学者意见，并根据专家们提出的有关意见，对合同送审稿做了进一步完善修改，形成了2013版施工合同报批稿。2012年12月至2013年2月，建筑市场监管司先后两次将2013版施工合同报批稿征求住房城乡建设部标准定额司、工程质量安全司意见，并根据他们的意见对报批稿进行了最后的完善。2013年4月3日，住房城乡建设部和国家工商行政管理总局批准了印发2013版施工合同的通知。

　　问：2013版施工合同的主要特点有哪些？

　　答：与1999版施工合同相比，2013版施工合同主要有以下5个特点：

　　第一，增加了8项新的合同管理制度。2013版施工合同借鉴国内外相关合同文本的成功经验，在通用条款中增加了以下8项新的合同管理制度：

　　一是双向担保制度。为了解决施工合同中的履约担保，尤其是为了有效解决工程款拖欠问题，借鉴FIDIC合同，2013版施工合同通用条款的第2.5款规定了发包人的资金来源证明及支付担保，第3.7款则规定了承包人的履约担保。这两个条款要求发包人与承包人各自以其合同义务向对方提供资金来源证明及支付担保和履约担保，以保证实现双方在施工合同中的目的。此种安排在已经颁布的部门规章中有类似规定，既符合国家对投资人合理审慎投资的要求，也符合施工合同承包人提供履约保障的惯例做法，同时还能促进发包人按合同约定支付工程款，保证工期和质量等综合目标的完成。

　　二是合理调价制度。为解决由于市场价格波动引起合同履行的风险问题，2013版施工合同中引入了适度风险适度调价的制度，亦称之为合理调价制度，其法律基础是合同风险的公平合理分担原则。通用条款第11.1款规定，市场价格波动超过合同当事人约定的范围，合同价格应当调整。这一规定与国内目前各省市执行的工程造价部门规定的调价规范的精神是一致的，具体的调价方式与其他标准文本相一致，有利于解决工程合同履行过程中市场价格波动引起的合同价款纠纷。

　　三是缺陷责任期制度。为解决长期以来存在的合同当事人约定“保修期满返还保修金”的争议，2013版施工合同通用条款第15条引入了缺陷责任与保修制度，明确缺陷责任期是指“承包人按照合同约定承担缺陷修复义务，且发包人预留质量保证金的期限，自工程实际竣工日期起计算”。目前我国规定工程保修期限相对较长，尤其是地基基础工程和主体结构工程的保修期，为设计文件规定的该工程的合理使用年限。在建设工程实践中，存在大量发包人以保修期未届满为由不返还工程质量保证金的情形，由此导致的部分工程款久拖不决问题，一直以来困扰着我国建筑市场的正常发展，缺陷责任期制度在施工合同文本中的落实可进一步有效解决工程质量保证金返还和工程质量保修之间的冲突。

　　四是工程系列保险制度。2013版施工合同通用条款第18条除对工程保险作出规定外，还根据全国人大对《建筑法》的修改意见，对工伤保险作了规定，同时还增加了其他保险的条款。工程系列保险制度不仅完善了我国工程保险制度，还对今后可能会推行的工程保修保险等制度预留了执行的空间，这与国际通用的FIDIC合同已基本接轨。

　　五是商定或确定制度。合同履行中遇到的最大问题即为发承包双方就履行事项产生分歧，如分歧不予及时处理即可转化成为合同履行的障碍，最终致使合同不能履行。2013版施工合同在处理该问题时，借鉴了FIDIC合同与《标准施工招标文件》（2007年）的做法，在通用合同条款的第4.4条引入了“商定或确定”制度，明确由总监理工程师承担商定与确定的组织和实施责任，并明确了该项制度起动的前提条件。

　　六是索赔期限制度。工程索赔无明确时效要求，是1999版合同较大的缺陷，对此2013版施工合同予以了调整。为了确保工程索赔的及时性，同时便于合同双方及时进行索赔证据的收集和评估，借鉴国外众多施工合同的规定和《标准施工招标文件》（2007年）的规定，2013版施工合同通用条款第19条对发承包双方的索赔期限都规定为28天，并明确规定，如当事人未在28天内对索赔事项提出书面的索赔通知，视为该项索赔的权利已经丧失。

　　七是双倍赔偿制度。为了解决发包人拖欠工程款问题，从违约责任承担的法律原则出发，在2013版施工合同中设立了迟延支付工程价款的双倍赔偿制度，该制度中包括了通知、合理期限改正等程序性规定，最终仍不履约的，则按中国人民银行发布的同期同类贷款基准利率的两倍支付违约金，该规定在竣工结算审核、最终结清两个对应条款中均有体现。

　　八是争议评审解决制度。关于争议解决机制，鉴于施工合同周期长、合同管理要素多的特点，借鉴国外合同中普遍引用的争端裁决机制，2013版施工合同通用条款第20.3款引入了争议评审解决机制，以期提高工程合同争议解决的效率，并保障其专业性。争议评审解决机制根据合同各方约定，可以由专家全过程参与，也可以单独发表评审意见，如此可以极大地消化工程合同履行中的分歧，减少合同履行困难，防止合同履行障碍，快速定纷止争，以确保工程建设项目的整体经济效益和社会效益，对于提高项目经济效益具有不可低估的作用。从另一角度看，争议评审解决制度属于增加的社会纠纷解决机制，同时也为行政监督管理部门管理建筑市场提供了新的纠纷解决路径。

　　第二，调整完善了合同结构体系。

　　一是合同结构体系更为完善，权利义务分配具体明确，有利于引导建筑市场健康有序发展。针对工程建设项目的特点，2013版施工合同对合同体系进行了全面系统的梳理，在合同要素上进行优化、合并与补充。2013版施工合同由合同协议书、通用合同条款、专用合同条款等三大部分组成，并同时附具了11个合同附件格式。其中协议书共计12条；通用合同条款的20条具体条款分别为：一般约定、发包人、承包人、监理人、工程质量、安全文明施工与环境保护、工期和进度、材料与设备、试验与检验、变更、价格调整、合同价格、计量与支付、验收和工程试车、竣工结算、缺陷责任与保修、违约、不可抗力、保险、索赔和争议解决。前述条款安排既考虑建设工程施工管理的需要，又照顾到现行法律法规对建设工程的特殊要求，充分考虑到了各方的意见，较好地平衡了建设工程各方当事人的权利义务。

　　二是建立了以监理人为施工管理和文件传递核心的合同体系，提高施工管理的合理性和科学性。1999版施工合同将发包人代表和监理人的现场工程师均列在工程师名下，当发包人代表和监理工程师同时存在时，将无法进行有效区分，易导致工程施工管理的混乱。2013版合同将监理人和发包人代表进行了区分，建立了以监理人为施工管理和文件传递核心的合同体系。在2013版施工合同中，从尊重发包人权利角度和便于高效管理合同的角度出发，对于监理人相关事项做了相应规定，如强调发包人对监理人进行合理授权，并将授权事项告知承包人；明确监理人作为合同履行文件传递中心，即发包人和承包人之间的文件往来均通过监理人来中转，确保监理人能够全面畅通地了解合同管理信息，以完成其法定义务和约定义务。

　　第三，完善了合同价格类型，增加了暂估价规定。

　　一是完善合同价格类型，适应工程计价模式发展和工程管理实践需要。2003年以来，我国开始在建设工程领域推行工程量清单计价模式，并陆续发布了2003版、2008版、2013版《建设工程工程量清单计价规范》。1999版合同囿于当时的实际情况，规定了固定价格合同、可调价合同和成本加酬金合同3种合同计价形式。考虑到实践中对于固定价格合同存在一定的误解和歧义，为避免将固定价格合同理解为不可调价合同，2013版施工合同按照价格形式将合同分为总价合同、单价合同及其他方式合同，其中由于成本加酬金合同形式的实践不具有典型性，故而在2013版施工合同文本中予以省略，归入其他方式合同，其他方式合同中还包含了采用定额计价的合同，还原了上述计价方式真实含义，并与国际惯例保持一致，以满足建设工程发展的需要，便于合同双方的实践操作。此外，在总价合同的计量环节，2013版施工合同还引入了支付分解表，有利于提高总价合同计价的科学性和合理性。

　　二是增加暂估价的规定，规定了暂估价项目的操作程序。相对于1999版施工合同，2013版施工合同新增了暂估价内容，并根据暂估价专业分包工程、材料和工程设备的不同情况，结合国家有关建设工程项目招标范围的规定，明确了暂估价项目的选择方式和程序。2013版施工合同将暂估价项目具体分为两类，分别为依法必须招标的暂估价项目和不属于依法必须招标的暂估价项目，并根据不同类别规定了暂估价项目的确认和批准程序及时间节点，便于暂估价项目的实施，提高工程的效率和效益，以保证暂估价项目的公平性和合法性。

　　第四，更加注重对发包人、承包人市场行为的引导、规范和权益平衡。

　　一是重视合同文本的指引和指导作用，在通用合同条款和专用合同条款的设置上充分尊重发承包双方的意思自治。2013版施工合同充分考虑了建设工程项目专业性强和管理复杂的特点，在合同条款的设置上，对于发承包双方的权利义务进行妥善的安排，在通用合同条款中积极引导发承包双方按照现行法律法规及合同的规定，合法行使各项权利，切实履行各项义务。同时考虑到建设工程项目的特殊性和专业性，在条款内容上安排时，给发承包双方预留了充分的协商空间。双方当事人可以根据工程项目的特点，对通用合同条款中需要补充的内容，均在专用合同条款预留了补充和完善的空间，供双方自行协商完善，兼顾示范文本的指引和指导作用。

　　二是增加了防范阴阳合同、违法转包、违法分包和挂靠的内容，有利于促进建筑市场的有序健康发展。阴阳合同、违法分包、违法转包和挂靠是建筑市场长期以来的顽疾，严重破坏了建筑市场的正常秩序，对建设工程质量和安全监管提出了严峻的挑战，在客观上也是诱发拖欠工程款和农民工工资的因素之一。鉴于此，2013版施工合同通过在协议书中引入宣誓性承诺条款及合同备案条款以遏制阴阳合同的发生；在通用合同条款中，通过增加限定新增承包人项目经理及主要施工管理人员条款、限定专业分包人及劳务分包人主要施工管理人员条款、承包人擅自更换项目经理及主要施工人员违约责任、工程款支付账户约定等条款，保证承包人实际施工管理人员与投标文件中载明的人员名单保持一致，有利于解决承包人违法分包、转包和挂靠等违法违规行为。

　　三是细化了暂停施工条款，有利于避免因工程暂停导致发包人和承包人双方权益受损。暂停施工在工程实践中属于常见的现象，对于工程本身及合同双方当事人的影响均非常大，因此对于该条款的约定应当具体明确并具备极强的可操作性。虽然1999版施工合同第12条专条约定了暂停施工的内容，但该条约定过于简单，对于暂停施工的程序设置和复工的约定存在缺陷，且对暂停施工造成的不利后果的承担责任不明，无法有效指导工程实践。2013版施工合同立足建设工程实践，在综合各方建议的基础上，结合FIDIC合同等，完善了暂停施工条款，增加了暂停施工后的复工和暂停施工解约条款，希望以此解决工程长期停工致使合同双方当事人之间的权利义务悬而未决等问题，避免因此影响工程经济效益和社会效益，并同时增加了暂停施工期间的工程照管的约定，避免因暂停施工对工程后续施工造成不可补救的损失，导致经济利益和社会利益的双重受损，以平衡发包人和承包人的权利义务。

　　四是更加合理平衡发包人和承包人的权利义务。如1999版施工合同通用条款对不可抗力发生后，规定承包人机械设备损坏及停工损失由承包人承担，这样规定既过于简单又不尽合理。2013版施工合同按照合理分担的原则进行了调整，明确“因不可抗力影响承包人履行合同约定的义务，已经引起工期延误的，应当顺延工期，由此导致承包人停工的费用损失由发包人和承包人合理分担，停工期间必须支付的工人工资由发包人承担。”

　　第五，加强了与现行法律和其他文本的衔接，保证合同的适用性。

　　在法律层面，2013版施工合同在施工合同的项目管理、质量管理、安全生产管理、职业健康保障和工程担保等条款中充分体现了《建筑法》、《合同法》、《安全生产法》、《劳动合同法》、《物权法》以及《招标投标法》等法律的精神。

　　在行政法规层面，2013版施工合同在具体约定双方当事人权利义务方面体现了《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》、《民用建筑节能条例》等相关规定，同时还在一定程度上反映了《建设工程勘察设计管理条例》、《招标投标法实施条例》等法规的精神。

　　在部门规章和政策方面，2013版施工合同在施工合同结算、保修等条款中体现了《建设工程价款结算暂行办法》、《房屋建筑工程质量保修办法》、《建设工程质量保证金管理暂行办法》等部门规章规定，在计价模式上兼顾了《建设工程工程量清单计价规范》的要求。

　　另外，为了保证2013版施工合同的适用，充分借鉴了FIDIC合同文本及现行国家有关部委发布的合同文本等特点。2013版施工合同在保证文本内容的适用性和特殊性的基础上，在内容和适用范围上较好地考虑了与其他现行合同文本的衔接，同时有适度的前瞻性，并且在文字处理上，力求文本表述简练、通俗易懂、全面系统、有机统一。

　　问：2013版施工合同的宣贯工作是如何安排的？

　　答：工程合同管理是我国工程建设的四项基本管理制度之一。各地需要做好分层次、分类型的宣传贯彻工作，使有关各方都能准确理解和掌握2013版施工合同的精神实质和内涵要求，从而更好地发挥2013版施工合同的指导作用。为了做好2013版施工合同的宣传贯彻，住房城乡建设部建筑市场监管司组织编制了《建设工程施工合同使用手册》，对合同条文进行了逐条解释，并与1999版施工合同进行了对比，列举了若干工程事例，可以帮助大家正确理解和使用2013版施工合同。