人在“证途”，法在何方

据广州日报2014年3月7日报导，全国政协委员苏志佳在参加2014年3月召开的全国两会期间，已将“人在证途”提案材料作为社情民意，上报给全国政协。

据悉，“人在证途”提案，最初由广州市政协委员曹志伟在2014年2月召开的广州市政协会议上提出。据曹志伟统计，中国公民一生办的证有400多个，其中常见证件103个，要交73次身份证、五十次照片、37次户口本。

“人在证途”提案，从中国人一辈子的大事件——出生、成长、生活、工作、看病、死亡过程需要办理的证件这一现象出发，对人们日常生活、工作中遇到的各种证件提出问题，从社会管理服务创新的角度提出解决方案，的确值得引起国家的立法、行政和司法机关，相关社会组织，以及每一个公民的反思。

解析办证多、办证难多问题

办证多、办证难，是一个问题的两个方面，有人称之为“中国式办证”。其实，还有办证乱的问题，限于本文主旨和篇幅，这里就不再单独讨论这一问题。本文先定义一下何谓办证。办证或颁证，是国家公权机关（主要是行政机关），或受国家公权机关委托的组织，或法定的、认可的社会组织，依申请对管理或服务相对人颁发的资格、许可或者证明等凭证。这里就排除了日常生活中存在的体现平等主体之间合同关系的各种证件或卡片，如购物卡、信用卡、洗衣卡、健身证、停车证等。

我们先看一下办证多的问题。中国改革开放前，人们生活在一个票券时代，市面上流通的主要有粮票、布票、肉票、油票、糖票，等等，衣食住行方面时时处处离不了票。现在，人们生活、工作中却需要各式各样的证件，离开证件就不能正常地工作、生活，有时甚至寸步难行，可以说人们生活在证件之中。对于办理的各种证件，可以分为六大类，一是家庭婚姻类，包括准生证、出生证、死亡证，等等；二是学习工作类，包括学生证、毕业证、学位证、职业资格证、工作证、社保卡、驾驶证，等等；三是身份类，包括户口本、身份证、无犯罪证明，等等；四是迁徙旅行类，包括护照、边境证、出境证、居住证、暂住证、外出务工证、出入证，等等；五是财产相关类，包括房产证、土地证、行驶证、营业执照、经营许可证、税务登记证、收入证明，等等；六是其他类型，包括献血证、宠物证，等等。证件多得如曹志伟委员统计的，常用证件就一百多个，一个人的许多时间，不是在办证，就是在办证的路途上，以至于人们形象地称之为“人在征途”。单凭这一点，就可窥见一个普通人的生活是多么的累。

我们接着谈办证难的问题。我们还是利用媒体的公开报道，谈论办证如何难。2013年4月11日晚，中央电视台《焦点访谈》报道了河北武邑县小周、安徽丰县小狄两位当事人，前往政府相关部门办理证照的情况。小周办护照返乡六次，从北京向武邑县公安部门往返跑，反复提交材料和证明，护照就是办不下来。丰县的小狄为办营业执照，在两个行政服务中心和一个工商分局三地来回奔波，共往返十一次，吃够了苦头。2013年10月16日，大河商报以《河南一孕妇四月内跑社区近二十趟仍未办下准生证》为题，报道了郑州市惠济区张女士从怀孕到快生产，四个月跑社区近二十趟，仍未办下准生证的故事。以上三位当事人都是在媒体曝光、关注，上级领导等过问下，问题得到解决，最终办下证来。2013年10月19日，新京报“京报调查”的结果显示，80.9％的受访者表示自己遭遇过新闻报导中类似的事情，只有19.1％的受访者表示没有遇到过。可见办证难的问题严重到了什么程度，已经成为普遍的社会问题。办证难，可以用“门难进，脸难看，事难办”来概括，可以用“磨破嘴，跑断腿”来描述。它早已成为一个普遍的社会现象，不亲身体验，内中甘苦难知。

求解办证多、办证难的问题

有人认为，办证难的原因在于，部分工作人员服务观念淡漠，群众观念缺乏，存在严重的“官本位”思想和官僚主义作风，唯上是从，只向领导负责，不向当事人负责。诚然，办证多、办证难，即有公权力的配置和制度的设计不合理因素，也有相关人员的冷漠与傲慢的作风问题。如何解决这一普遍问题，仁智各见。苏志佳委员在接受记者采访时提出，解决办证多、办证难的问题，可以用科技手段改进，先从容易解决的开始，从办证难上突破，将办证难、办证多转变成用有限证件为群众无限服务。

要解决这一问题，首先要找到产生问题的根源。笔者认为，产生问题的主要根源在于国家对办证的法律制度设计有问题，对办证的法制定位有问题。长期以来，我们沿用苏联列宁主义和斯大林的专政政权模式，为民做主意识强烈，制度设计对当事人有罪或有错推定，制度规则先假设当事人为恶人，不信任个体群众，以衙门官管的行为处事，以管制、许可为手段，滥设各种各样的行政许可证照，使得证照越来越多，并且在办理时不依法依规办理，不给好处不办事，给了好处乱办事，有些相关人员设法寻租，结果腐败盛行，国法、民权不彰，民怨鼎沸，社会和谐安宁受到冲击。国家实行改革开放以来，尽管革故鼎新，经济体制改革突飞猛进，从制度上改革解决了一些问题，但由于政治体制改革严重滞后，专政和敌对意识并未消除，法制改革不到位，没有“从管制转向服务”，没有“从事前审查转向事后追惩”，设立颁证制度，不是为了便民便宜，而是为了便官便管，因此我国至今还没有走出一治一乱的循环怪圈。办证多、办证难，仅是国家社会治理的乱相之一。笔者认为，要解决办证多办证难的问题，需要从产生问题的根源着手，从制度层面的缺陷开刀，在立法和执行法律的观念和意识形态上向以上“两个转向”转变。认真分析一下每一个证件，都有一部或一条法律（包括法规、规章和规范性文件等广义上的法律规定）为依归。也就是说，每一个证件背后都有一条法律或一部法律支撑。要改变办证多办证难的现象，就要从根本上创新法律制度开始，首先整理、清理出办证的相关法律制度清单，以民主、人权的价值来权衡对一种行为是否有必要设证、办证，是否可以合并办证，办证有无正当理由，然后对照办证清单科学立法、民主立法，从而从制度上、源头上减少办证的数量。在制定出办证的良法基础上，以服务、效率、公平、诚信的基本原则，来严格执行办证的法律。在具体办证环节，办证人员要全心全意的为纳税人服务，为当事人服务。为此，国家要通过考试、考核、或举荐等选用有良好的职业道德和较高素质的行政服务人员，并依靠当事人和群众监督、舆论监督，督促其忠于职守，尽职尽责地做好办证工作，完成法律赋予的办证职责。

当前，在全面深化改革的新形势下，政府在简政放权，行政审批体制改革取得新进展，政治体制和社会体制等的改革在积极进行，国家治理体系和治理能力的现代化在大力推进，要发挥市场在资源配置中的决定作用，以人民愿望为执政导向……,这些对于解决办证多办证难的问题，有非常重要的促进作用。我们相信，只要国家以民主、人权和法治为依归，重新设计办证规则，安排办证正当程序，尤其是制定办证的救济手段和惩戒措施，在人人监督下，中国式的办证多和办证难问题，一定会逐步减少、并最终会圆满解决。

                                                                                    2014年3月7日

本文刊载发表在《经济与法治》2914年5月号第62-63页