政府法治30年：权利与权力走向良性互动

   ●2002年十六大报告中，依法执政与依法行政首次同时提出
   ●2007年国务院和省级政府工作报告首次全部提到依法行政
 

    图为近日四川省华蓥市的行政效能电子监察系统在全程跟踪和监督该市政务服务大厅的工作情况。非图摄

    “市场经济、依法行政、法治政府，在国务院工作报告中，3个词的词频比为4∶3.75∶1；在地方政府工作报告中，该比例为2.89∶3.5∶1；在省部级领导言论中，2008年依法行政出现的频率首超市场经济。”

    6月8日，以“改革开放30年与我国公法学的发展”为主题，中国法学会宪法研究会和行政法研究会首次联合召开研讨会，由中国政法大学法治政府研究院承办。中国政法大学副教授王敬波在会上公布了她的研究：选取依法行政、法治政府等7个行政法关键词，分析其在1978年至2008年3月30日官方文件报告、省部级领导个人言论中出现的时间和频率，从微观角度考察政府法治发展轨迹。

    政府法治，三十而立。

    在这次以改革开放30年为背景的研讨会上，政府治理由人治向法治的转型，成为大家关注的焦点。

    法治政府：

    从宣言到行动

    背景：截至2008年2月，现行有效法律共229件，其中包括宪法及宪法相关法律39件、行政法79件

    30年前，党的十一届三中全会公报明确指出：“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，“宪法规定的公民权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯”等。中国的民主法治，从此开启新纪元。

    30年来，依法行政、民告官、政务公开、自我限权、以人为本、法治政府、服务政府……从法治行政走向法治国家、宪政国家，正成为中国法治建设的清晰轨迹。

    王敬波的这项研究，选用了中国共产党历次全会文件报告、国务院和地方政府工作报告等2400余份；省部级领导个人言论共计3.4万余条。

    她的研究表明，在这几类官方正式文件报告中，依法行政基本从1990年开始提及；2007年，国务院和省级政府工作报告首次全部提到依法行政；2002年十六大报告中，依法执政与依法行政首次同时提出，依法，成为执政党对自身和政府的双重要求。

    1999年前，国务院工作报告对依法行政的一般用语是：各级政府及其工作人员都要依法行政；2004年以后，则在提出“依法行政”的同时，要求“建设法治政府”。

    王敬波认为，这些用语变化，从一定程度反映了政府法治观念的深化。

    2004年3月，政府法治值得纪念的一个时间节点——国务院不但在工作报告中首次提出“建设法治政府”，而且很快又推出了酝酿已久、反复修改、臻于成熟的《全面推进依法行政实施纲要》，给建设法治政府定下“十年期限”。

    中国法学会行政法学研究会会长、国家行政学院教授应松年表示，由政府自觉提出并要求用10年时间基本实现建设法治政府的目标，在世界法治发展史上绝无仅有。它标志着建设法治政府正从理想转化为现实，从宣言转化为行动，从对政府的客观要求转化为政府对自身的严格自律。

    宪政指针：

    保障人权与控制权力

    背景：去年底，胡锦涛总书记在接见全国政法工作会议代表时指出：党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上

    “宪法至上，就是宪政；法律至上，就是法治。”

    在苏州大学教授杨海坤眼中，胡锦涛总书记这句“宪法法律至上”有石破天惊的意义——这是中国共产党对于社会主义宪政思想的崭新阐发，是宪政思想与法治思想的完美结合。

    “建设宪政国家与建设法治政府，需同步进行。”杨海坤认为，宪政最重要的内容安排，就是制约和监督政府权力。“建设宪政国家，理所当然要把建设法治政府作为重中之重——必须以保障公民权利和利益为根本，以完善行政权力控制为重点，促进社会公正公平为目标。”

    与会专家表示，依靠法治，30年来，政府重权力轻权利的管理格局，开始转向权利与权力的良性互动。

    1989年4月4日，七届全国人大通过《行政诉讼法》，1990年10月1日开始施行。从只可“官告民”到也可“民告官”，司法监督的引入，让行政相对人有权通过起诉维护自身权利和监督行政权力。

    全国人大常委会法工委民法室原副主任肖峋，至今记得19年前那一幕——

    起草行政诉讼法时，第十一条受案范围只列举了7项具体权利，而没有第8项“兜底条款”——公民法人“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”，可提起行政诉讼。

    草案正式上会审议前，全国人大最后一次听取专家学者和有关部门意见。座谈会最后一天，应松年和肖峋说“悄悄话”：咱们的受案范围太窄。列举式应该改为概括式：只要公众认为侵害了自己的权益都可起诉。

    听完应老师的话，肖峋让他一定写出来。当天晚上，应老师加班写出书面意见，肖峋第二天一大早就报上去了。

    过两天，法工委开会研究座谈会提出的意见。快结束时，当时的全国人大常委会副委员长、法工委主任王汉斌，拿出应松年的意见征求大家看法。他说：这个意见很好，很重要。我看就再加一项吧。

    王汉斌的意见得到一致赞同。

    由此，《行政诉讼法》受案范围，多了一项“兜底条款”，扩大了对公众权利的法律保护，拓宽了对政府权力的司法监督。

    2004年3月，“国家尊重和保障人权”写入宪法，成为令人瞩目的亮点。这不但促进了全民人权观的觉醒，也引起各级政府对尊重和保障人权的空前重视。

    通过《行政许可法》，我国第一次确立了“信赖保护”原则——行政机关不得擅自改变已生效的行政许可；为了公共利益变更或撤回的，要补偿给当事人造成的财产损失。

    2005年《治安管理处罚法》出台，进一步规范警察办案行为，在多方面给予被处罚人以人权保障。

    2007年11月1日实施的《突发事件应对法》，明确规定政府非常状态下的权限，最大限度地保护非常状态下的公民权利。

    全国首部行政程序统一立法——《湖南省行政程序规定》，2008年4月17日出台，体现了政府管理模式之变——从管理者中心转向公民权利中心。

    在中国政法大学副校长马怀德教授看来，制约权力和保护权利，除了实体公正外，更要关注程序公正。

    近年来，规范行政程序的法律文件陆续出台：行政诉讼法、行政监察法、行政处罚法、行政许可法等等，但对于其他行政行为如决策、备案、审核、检查等，却没有具体规定。

    马怀德认为，制定一部统一的行政程序法典，应成为立法者下一步的重任。

    任重道远：

    信息公开是“生长点”

    背景：行政复议法、行政诉讼法、行政处罚法、行政许可法、国家赔偿法，被认为是具有“里程碑”意义的五部行政法律

    在王敬波研究的7个行政法关键词中，除了依法行政、法治政府，还有行政复议、行政诉讼、行政处罚、行政许可和国家赔偿。

    她发现，在地方政府工作报告和省部级领导言论中，这5个关键词“潮来潮去”——相关法律颁布的当年或次年，出现词频高峰，随后迅速下降。

    还值得关注的是，仍有少数省级政府工作报告中至今从未提及“法治政府”，有的只提过一次；相当部分的省以下地方政府工作报告中，没有明确提出建设“法治政府”。

    王敬波分析，改革开放30年来，从中央到地方的领导，均对依法行政的关注程度逐渐深入，但总体上仍存在层次浅、关注度低等现象。

    “建设法治政府任重道远，要防止其被虚置、被口号化。”马怀德认为，依法行政已取得一定成效，在一些地方一些领域有所突破，但要实现整体的全面的推进，还需要更多努力。法治政府的目标，要化为刚性的制度，并实实在在地执行。

    2008年5月1日，经过一年准备期，《政府信息公开条例》正式施行。“阳光政府”迈出关键一步。

    公开，被认为是推进法治政府建设的“生长点”。

    马怀德说，行政许可法、行政处罚法出台时，曾有人预言会带来诉讼风暴，实际却没有。具体分析，除了行政人员执法水平有所提高外，就是公众手里掌握的信息不够，很难起诉。只有公开透明，才能保障公众的知情权与参与权，才能让政府的行为更规范、更公平。

    回首30年，一个成长中的法治政府，一个成长中的法治中国；

    未来30年，我们期待：一个快速发展的法治政府，一个趋于成熟的宪政中国。（本报记者　吴兢）