舆论监督在中国

在中国有西方意义上的媒体对政府的监督，即人人谈论的舆论监督吗？我认为，中国正在经历空前复杂的社会转型，事实上，已经不能用西方现有理论和习惯思维来看待中国媒体的功能，不能用“控制——自由”的模式来解释中国媒体与国家的关系。虽然目前还不可能出现西方那种基本上不受官方支配的媒体，但是改革开放30年来的中国出现了市场领域，建立了大体成型的法制体系（至少就制度层面而言），这些因素为媒体自身的转型和开展对权力的制约提供了一定空间。

进入新千年以来，随着公民权利意识的逐渐增强和互联网的飞速发展，中国出现了一股公众参与公共事务的热潮。因此，舆论监督是一种政治参与的形式，实质即所代行的主要是公民所享有的法律权利中的表达权利和政治权利中的反对权利，所维护的则是所有的公民权利。舆论监督在中国已经具有局部改变官方政策和促进立法和司法改革的能力。

中国传统上是一个高度集权的国家，执政党对社会各个方面具有决定性的支配权。中国的行政体制主要分为四级：（1） 中央当局；（2）32个省市自治区（4个直辖市，23个省，5个自治区）；（3）约300个地区级城市；（4）约3000个县级行政区。在每个行政区域，权力集中在“一把手”手中，缺乏监督制衡。这种体制并没有随着改革开放而改变，反而随着市场因素的渗入而有所强化。

中国30年来的经济成长显然属于“速进”型，30年来从一个穷国发展为GDP总量进入世界前三位的经济大国，令世界刮目相看。在举世公认的工业化、城市化的成就后面，也积淀了工业化国家过去在转型期间遇到的普遍问题和中国特有的问题，主要是发财致富取代了旧意识形态，权力集中和不受制约导致政治和经济腐败蔓延、人口超饱和、地区发展失衡、民族问题、作为社会稳定因素的道德力量（包括宗教）的缺失等等。清华大学秦晖教授指出，“中国奇迹”背后还有与国际标准相比的“低人权、低福利”问题，它们显然与腐败相关。

有识之士普遍认为，严重的腐败现象造成的政治混乱可能中断国家现代化的进程。中国最高领导人江泽民、胡锦涛也将反腐败称之为关系到执政党生死存亡的大计，2009年被官方定为“反腐年”。今天，几乎无人会否认在中国国情下舆论监督的反腐败作用。

改革开放30年，中国的媒体发生了很大的变化。胡锦涛2008年6月20日在《人民日报》的讲话中把媒体分为三类：一类是传统的党报党刊党台；第二类是都市类媒体，目前在大城市、经济发达地区相当活跃；第三类就是网络媒体。第一、第二类媒体还是由官方主办或主管，私人没有经营这些传统媒体的权力。但互联网的所有制是多样的，新浪、搜狐、腾讯、网易这些门户网站不是官办的，官方的人民网的出资人中有国际传媒巨头鲁珀特·默多克。

另外，中国产生了世界上罕见的媒体运作体制：媒体由国家所有和主导，但同时又实行市场化运作。有人认为中国这种媒体运作体制有优点，它将媒体盘活了；也有人认为它有严重问题，诱导媒体通过公共权力和市场权力寻租，因此是目前该领域腐败的制度根源。

在市场运作方面，不仅是中国媒体，全世界媒体都面临煽情主义盛行的问题。某些都市报纸看上去丰富生动，实际上报道内容窄化：社会新闻、体育新闻、娱乐新闻居多，舆论监督功能得不到发挥。 另一方面，在中国目前的体制下，通常大的腐败案件都不是媒体揭发的，而是中纪委查处的。

总体而言，中国媒体的积极变化有：由专一国家包养的“喉舌”转型为企业化运作的事业单位；由宣传体制转变为宣传与新闻并存的体制；由意见（评论）取向的新闻事业逐渐转向信息（新闻）取向的新闻事业；新闻专业主义所要求的事实和意见分离正在成为共识；作为传统报道文体的报告文学、通讯走向衰落，调查性报道等深度报道和特稿兴起；作为评论文体的一元化意识形态写作走向衰落，价值和观点多元的时评空前繁荣；在新闻无法的背景下广义的新闻法制在政府信息公开和诽谤诉讼等领域发展迅速。

舆论监督在中国已经变成了一个公共话语——在官员的讲话中、学者的论述中、百姓的日常预言中都使用。舆论监督是指新闻媒介代表公众对权力运作尤其是政治权力和市场权力滥用导致的腐败进行的监督。所谓代表公众则是一种习惯，并非正式授权和约定。但是，1980年代中期产生的“舆论监督”并不是一个严谨的学术概念，因为它原本只是指媒体对政府和官员的监督批评，类似于英语中的watchdog role of the media（媒体的看门狗作用）。今天有了直接反应民意的互联网，舆论监督有可能名副其实。

如果研究中国的舆论监督和公众参与，我个人认为用公民社会的理论来解释是有问题的。改革开放之前中国是典型的传统社会，有一个无处不在强大的国家，在国家下面是以家庭为单位的私人领域，除此之外没有其他空间。根据公民社会理论，社会结构是三元、甚至是四元的，国家和家庭之间有一个中介性的社团领域即公共领域。

在当下中国，国家领域有所收缩，同时市场领域成长起来，私人领域迅速扩大；中国还没有出现这样的以社团为标志的教科书意义上的公共领域，但是出现了某种独具特点的公共领域，在这种公共领域中发挥作用的一般不是社团，而往往是以北京、广州等大都市为主的积极的个体公民。

这种为数不多的积极公民往往就是公共知识分子，他们关注社会转型中的法治、人权和公平正义。他们发现，要将一种有利于民主法治发展的理念普及到社会中，要具体介入到对社会不公和不义事件的批评，现代媒体不可或缺。他们与越来越多声称同样维护社会公平正义的新闻媒体（尤其是市场化运作的都市媒体和网络媒体）逐渐结成了一种非正式联盟，形成了中国日渐成长的、基于媒体的公共领域。例如，2003年的孙志刚事件被《南方都市报》揭露后，三位法学博士向全国人大“上书”写信要求废除收容遣送制度，该制度随即真的被废除了。

舆论监督的当代形式大致有三种。第一种是在《信息自由法》、《阳光法》或《政府信息公开法》一类法律的保障之下，现代媒体通过海量的日常报道，让公众知道公权力如何运作、与公民有什么利害关系，使之透明化。我个人认为这种看似没有锋芒和硝烟的监督是最好的，因为它可以起到未雨绸缪的预防作用。这种形式的舆论监督随着政府信息公开制度的建立而取得实际进展.

第二种就是源自英美的调查性报道，即媒体对权力滥用导致的重大腐败案例开展独立的采访报道。这是一种亡羊补牢式的监督，也被认为是最重要的监督。调查性报道往往影响很大，但费时、费力、风险大。全世界公认的调查性报道典范应该首推《华盛顿邮报》记者伍德沃德和伯恩斯坦的“水门事件”报道。在中国，这种矛头指向权力行使者的舆论监督由于不同官员的态度差异而起伏不定。

第三种监督形式就是媒体直接发表新闻评论（社论、个人时评），对权力滥用以及相关的现象加以针砭和抨击，并剖析背后的制度根源。官方比较容忍这种常常针对政策和体制、而非官员本身的舆论监督，它随着都市报、互联网的崛起和公共知识分子的加入而声势浩大。今天，媒体可以在评论中批评铁道部、交通部、教育部了，可以评论警察了，这是一大进步，但对在职官员的监督依然比较困难。

最近8年多来，中国的舆论监督经历了一个起落不定的变化过程。8年的新闻舆论监督，大致可以分为五个时期： 2001-2002年为第一个时期，电视媒体担当舆论监督主力；2003年起进入一个小黄金时期；2004年9月之后，调查性报道受到抑制，新闻评论趋于活跃。2007年起，调查性报道触底反弹，新闻评论持续繁荣，政府信息公开的理念在全国开始普及。2008年5月起，随着《政府信息公开条例》的实行和四川大地震的发生，国家和媒体的关系发生了积极的变化。

（一）第一阶段（2001-2002）：电视确立在舆论监督中的强势地位

这个阶段电视的影响力特别突出，中央电视台1994年创办的《焦点访谈》和1996年诞生的《新闻调查》在政府和民众中具有广大影响。

2001年主要案例： 在监督政治权力和官商勾结方面有广西南丹矿难报道，中央电视台《焦点访谈》栏目揭露当地政府和小矿主勾结，瞒报矿难死亡人数。 在监督经济权力方面，《财经》杂志揭露“基金黑幕”、中央电视台《新闻30分》节目揭露南京“冠生园”陈馅月饼等。《人民日报》罕有地为南丹矿难发表时评：“假如媒体缺席”，肯定舆论监督。

2002年主要案例：在监督政治权力方面，有西安的《华商报》和北京的《中国青年报》揭露山西天龙、富源、繁峙矿难瞒报。有西安的《华商报》报道的延安夫妻看黄碟被警察拘留事件。在监督经济权力方面，《中国经济时报》记者王克勤揭露北京出租车业垄断黑幕，让北京进入舆论监督的视野。

（二）第二阶段（2003-2004.9）：舆论监督全面推进，调查性报道独领风骚

这个阶段中央高层对舆论监督比较容忍，负责意识形态的中共中央政治局常委李长春甚至主张大幅增加舆论监督报道的数量，因此出现了近年来的一个少见的监督小高潮，其中最重要的是关于大学生孙志刚意外死亡案和全世界关注、波及香港的SARS事件。

2003年主要案例：监督政治权力方面主要有广州的《南方都市报》揭露被收容致死的大学生孙志刚案，直接导致实施了21年的国务院《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废止。中央电视台《焦点访谈》节目山西临汾“12.2”矿难瞒报等，《财经》杂志、中央电视台《新闻调查》和《中国青年报》在报道SARS过程中的作用。中央电视台《新闻调查》揭露滥用权力的“派出所坠楼事件”等。在监督经济权力方面有新华社记者揭露北京知名制药厂同仁堂严重损害消费者权益的“龙胆泄肝丸”事件，中央电视台《每周质量报告》揭露金华火腿违规使用敌敌畏生产加工等。中央广播电台《新闻纵横》节目的浙江“五金之乡”工伤调查等。

2004年9月前主要案例：在监督政治权力方面有新华社记者揭秘安徽芜湖红顶商人，当地官员违规兼任当地企业，《北京青年报》揭露河南平舆系列杀人案，当地政府如何阻碍信息公开，隐瞒死亡人数等。在监督经济权力方面有中央电视台《经济半小时》栏目揭露东方大学城债务黑洞、农民工被拖欠工资、中央电视台《每周质量报告》揭露假冒伪劣视频等。在监督教育权力方面，有中央电视台《新闻调查》揭露中国音乐学院招生黑幕等。

从2002到2004年，每年都有关于首都本身的重要的调查性报道，此外。2003年记者节中央电视台推出的八大“风云记者”中，有7名是调查记者，这些足以说明当时舆论监督宏观环境的宽松。但是，地方当局普遍压制媒体，《南方都市报》在报道和评论孙志刚死亡案之后，总编辑、总经理等3名主管被捕，两人被判有罪。

（三）第三阶段（2004.9-2006）：限制调查性报道与时评的崛起

2004年9月，有关部门下达文件，严格限制批评党政系统和官员，尤其是禁止媒体进行跨地区的舆论监督。尽管仍然有一些报纸斗胆揭露了一些地方腐败事件，但是大多数媒体放弃了这种工作。此后，官方对舆论监督的限制更加严格，一度仅有教育和医疗领域受到约束较少。因此媒体上出现了一些对教育和学术腐败的报道。

与此同时，时评作者纷纷粉墨登场，网名和笔名成为一道媒体景观：十年砍柴、五岳散人、和菜头、令狐补充……时评作者中的媒体以外知识人越来越多，有论者称之为“公民写作” 时代，其中法学、政治学、经济学、历史学等专业背景的作者非常活跃。

2005年主要案例：监督地方政治权力方面的有，《中国经济时报》揭露河北定州大企业与村民冲突命案、《河南商报》揭露偃师市政法委副书记因要小姐不成怒砸某娱乐城的，《中国青年报》记者刘万永因揭露辽宁阜新退休市委书记王亚忱腐败而成被告，此后王亚忱被“双规”并移送法院（后续发展：2006年10月24日，王亚忱案一审在丹东市振兴区法院开庭，2007年1月29日一审判决，王亚忱因犯虚报注册资本罪、职务侵占罪，数罪并罚，被判处有期徒刑8年，并处罚金40万元。因发现漏罪，2009年2月1日，辽宁本溪市平山区法院一审认定王亚忱犯职务侵占罪，判刑6年6个月，并处没收财产120万元，犯挪用资金罪，判刑一年。数罪并罚，平山区法院决定执行有期徒刑15年，并处没收财产120万元，罚金40万元）。

在监督经济权力方面，主要有《每周质量报告》揭露有毒大芯板、南京大学新闻传播学院师生揭露苏北化工园造成海洋污染，上海《新民周刊》揭露浙江工伤事故，《人民日报》质疑圆明园湖底铺防渗膜，《南风窗》记者披露太石村事件等。在监督社会其他问题方面，有《中国经济时报》揭露河北邢台艾滋病真相，以及上《瞭望东方周刊》报道“中国第一慈善家”涉嫌文物走私真相等。

2006年主要案例：在监督官员腐败方面，大多数媒体的调查记者无所作为。在监督司法系统方面，《财经》杂志《程伟案中案》深度挖掘了这起1949年以来司法系统内部经济犯罪第一案及其连环牵出的检察机关反贪官员受贿大案。此外，本年度媒体对于警察机关的批评报道构成了监督司法系统一个较为突出的特点。例如黑龙江《生活报》揭露了涉嫌“诈骗罪”的马志新在取保候审后二次被关进看守所且被打致死的案件；《华商报》揭露陕西平利交警队两年来瞒报交通事故420多起，死亡人数52人；《华夏时报》披露北京南礼士路居民杜建平观望街坊被强制搬迁时被打致死，现场警察不作为。

在经济领域，《财经》杂志一如既往，做出了杰出贡献。在陈良宇倒台前的8月21日发表的《上海社保：危险的投资》一文，详细分析了上海社会劳动保障局在大规模投资房地产等项目过程中，违规甚至违法操作，使社保基金担负巨大风险的问题。《财经》的另一个报道《“寡头之盟”黑幕：银行、地产商联手诈骗》揭露了银行与房地产企业共谋背景下，房地产开发贷款背后的金融寡头操控与个人住房抵押贷款背后的地产寡头操控相互交织的现象。

以《南方都市报》、《新京报》为代表的都市报和其他市场取向媒体利用时评开展另一种舆论监督，形成了较大气候，主要批评对象包括政府的公共政策和垄断行业的行为等。中国青年政治学院新闻系副教授周泽律师，针对河南养路费“天价滞纳金”发表的一篇评论《养路费：最近六年都是违法征收》，全国百余媒体和互联网广泛转载和跟进报道，形成空前舆论高潮。其他有影响时评包括：皇甫平的《改革不可动摇》、长平的《限制媒体报道应对突发事件是一种退步》、《中国新闻周刊》的《整顿驻京办关键在于节制权力》等。

第四阶段（2007-2008.4）：新闻评论持续繁荣，调查性报道触底反弹

官方对“异地监督”的禁令没有取消，但已松动，部分媒体在积极恢复调查性报道，但是多集中在经济领域，对官员的批评仍然比较少见。互联网受到管控，但是官方仍然允许发表大量不可能见诸传统媒体的信息和意见，成为传统媒体的消息来源和民意观察场所。《突发事件应对法》和《政府信息公开条例》出台有利于抑制地方政府的反监督冲动。

2007年10月召开的中共十七大高调倡导民主法治，胡锦涛提出要从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。

2007年调查性报道影响巨大，其中河南电视台都市频道记者付振中关于山西“黑砖窑”的暗访最为轰动。在经济领域，《财经》杂志的“谁的鲁能”报道阻止了近数百亿国有资产的流失。其他重大舆论监督有互联网和传统媒体关于厦门PX项目的报道和评论、成都传媒集团《新生代调查》的独家报道“蚁力神，150亿集资背后的疯狂”等。

（五）第五阶段（2008.5- ）：信息公开势如潮涌，舆论监督名至实归

2008年以来，中国在迎接奥运会的同时，持续发生许多重大事件。其中最受国际关注的是3月西藏事件与5月四川大地震。官方和媒体在这两个事件上表现迥异，引发了国际社会的不同反应和评价。

胡温推出媒体“新政”。5月12日地震发生后，由于中国总理温家宝迅速前往灾区并力主开放透明，国内外媒体大量进入四川，出现了英国《泰晤士报》北京分社社长马珍(Jane Macartney)所说的“前所未有的新闻开放，令人惊讶的秩序井然”。

《人民日报》出版60周年之际，胡锦涛发表了一篇迄今为止他本人关于新闻传播业的比较全面和完整的论述，引起了国内外舆论界的关注。胡锦涛的讲话既有中国官方对待媒体的传统观点，也有大量主张开放的元素。胡锦涛在讲话中专门提到媒体应当“通达社情民意、引导社会热点、疏导公众情绪。”胡锦涛说，中国政府因及时公布震情灾情和抗震救灾情况，不仅“赢得了广大干部群众高度评价，也得到了国际社会好评”，并且“其中的成功经验值得认真总结，并要形成制度长期坚持”。这是高层少有的对国际评价的关注，其原因是高层已经意识到，对于重大公共事件，只要坚持公开透明的态度就能获得国际社会的理解认可，反之则陷入被动和困境。因此胡锦涛要求将信息公开“形成制度长期坚持”。

2008年主要案例：信息公开：“周老虎”、阜阳手足口病、四川地震等。重大腐败报道：三鹿奶粉（《东方早报》）、山西溃坝（《瞭望东方周刊》）、封口费（自由摄影记者戴骁军）等。媒体披露的其他重要公共事件：辽宁西丰县委书记张志国下令抓记者事件；深圳海事局党组书记、副局长、纪检组长林嘉祥猥亵门事件；贵州瓮安事件；甘肃陇南事件；杨佳事件；哈尔滨警察打死学生案 ；屁民事件；调查性报道：《南方都市报》“南街秘闻”(上官敫铭) ；《法制日报》、《新京报》等媒体披露国家安监局与某企业联手强行推广电子防伪码，涉嫌双重官商勾结和高额获利，等等。

2009年以来，互联网在舆论监督中居于上风，在每起案例中几乎都发挥了中心作用。主要案例：4万亿元救市资金分配和程序议题；南京江宁区房产局长周久耕天价烟表事件；云南晋宁看守所 “躲猫猫”事件；北大教授、卫生部专家孙东东关于访民的言论所引发的事件；央视新楼配楼大火与网络传播；杭州“富二代”飙车撞飞25岁研究生事件……。湖北巴东民女邓玉娇刺死官员案则是今年以来受关注程度最高和持续时间最长的事件。

此外，“两会”成为媒体政治和网络政治，一些开明官员接受访谈赞扬媒体在群体性事件中的积极作用，赞同中国媒体接受国际规则；韩寒、宋祖德等名人博客也包含诸多揭露曝光社会黑幕和批评时弊的平台。但是，在某种意义上也出现了某种媒体和互联网民粹主义，表现为在事实不够明了的情形下一味同情弱势者，而可能不当影响司法。

中国的舆论监督承载着公众的巨大利益和高度期待。但是，市场经济主要通过广告方式对媒体提供了巨大的经济支持，媒体商业运作的结果是自身成为企业，这种运营方式塑造了作为企业运营的现代新闻事业处于一种双重性格和随之产生的双重文化，即体现价值理性的新闻文化和体现工具理性的商业文化。

在这种背景下，媒体从事舆论监督的动机也会受到质疑：虽然公众普遍承认，就从事舆论监督的记者而言，动机纯正者显然是居于多数，但是难道媒体是没有名利欲望的天使、而不受“眼球经济”的驱使，去追求发行量、收视率、用户量和广告量的最大化吗？而实际情况往往是两种动机兼而有之，这是中国新闻工作者意识到的和公开承认的现象。

因此如何既保护新闻界的监督权、又约束监督者自身的滥权行为，成为一个日益突出的问题，为新闻立法应该是一条必由之路，它有利于消灭中国法制建设中的一个盲区和一些官员滥权、维系人治的一个特区，还有利于在新闻自由度这个重要的人权领域改善中国形象。

观察分析近年来的诸多公共事件和公共议题，在处于社会转型时期的中国，公众参与基本皆具有“媒体驱动”（media-driven）的鲜明特点。换言之，当前的公众参与可视之为“媒体驱动型公众参与”。

中国业已形成了种类齐全、数量庞大、硬件先进、覆盖全境和辐射国际的媒体格局，客观上为公众参与提供了较为充分的媒介技术条件。但是，传统的大众传播之于公众参与有一大缺点：它本质上是一种从传播者到受众的单向传播，由媒体“代表”公众来监督公共事务和公权力的运作；公众通过报刊和广电媒体从事的政治和社会事务参与非常有限。不过，以互动性等优势为特征的互联网大有后来居上之势。当前，网络媒体在公众参与中发挥的作用日益突出。随着网络技术日益发展，它对中国社会进步的推动作用与日俱增。

近年来，互联网与政治发展结合所造就的网络政治，更改变了公民参与政治生活的方式。概而言之，商业化前提的新闻体制改革、信息时代的技术支持以及传播本义的逐渐回归，中国传媒公共领域开始得以生成；并且总体上趋向不断发展。

尤其值得一提的是，都市报和时政刊物的评论版面与互联网交相辉映，吸引了以社会各界尤其是思想界的有识之士，他们对公共权力和公共政策进行理性和批判性的审视，推进和活跃了公众参与。

如果说都市报日益多元的言论建构了众多都市媒体公共领域，那么网络论坛和博客则成为无数匿名的和实名的精英、草根纵横捭阖的疆域。其中，驰骋于报刊和网络两界的时评人往往是最积极的公民参与者。他们以言论对政府的施政形成制约。

值得期待的是三种舆论监督形式的良性互动。传统媒体和新媒体的海量信息和《政府信息公开条例》保障的客观报道为时评提供日常线索，成为时评繁荣的基础。揭露腐败个案的调查性报道为时评提供了设置特殊社会议题、促进具体制度变革的弹药。时评的由个案升华为普遍观念的功能和思想的深刻性对于社会精英尤其是治理者影响重大，促进了官方信息的开放和社会透明度的增加。

（注：本文仅代表作者本人观点。）