构建非诉调解协议司法效力确认机制的必要性及构想

    对非诉调解协议的司法确认最高院已明确其效力，但是哪些类型的调解协议可以确认，究竟采用何种程序确认，对于确认行为的主客观要件，主客体要求等问题，是目前司法实践中亟待解决的问题。面对市场经济的发展、社会利益的多元化、矛盾纠纷的复杂化，以及人民法院诉讼案件迅猛增长的现实状况，如何建立中国特色多元化纠纷解决机制，以有效化解矛盾纠纷已经成了构建社会主义和谐社会的重要命题。笔者认为，由于非诉纠纷解决机制在我国有着广泛的社会基础，因其具有调解方式灵活，充分意思自治，简便快捷经济等特点，该机制在化解矛盾纠纷方面起着不可替代的重要作用。因此，确立一套简便、有效、操作性强的非诉调解协议司法效力确认程序便显得十分必要了。目前我国甘肃省定西市法院已经试行该种确认制度，收到了良好了法律效果和社会效果。

    所谓非诉调解协议司法效力确认机制，是指人民调解委员会、行政机关等非诉调解组织对当事人之间的矛盾纠纷调解达成协议后，经当事人申请，人民法院经过审查认为协议内容符合法律规定，出具法律文书确认该调解协议具有强制执行效力的机制。调解协议确认后当事人必须履行，不能反悔，也不能另行起诉；如果一方拒绝履行，另一方可依据该确认书申请人民法院强制执行。

      一、构建非诉调解协议司法效力确认机制的必要性

　   近年来，随着经济的高速发展，各类民商事纠纷大量出现，然而司法资源毕竟是有限的，不可能使每件纠纷都以诉讼的方式解决。长期以来，民事诉讼和人民调解在解决民事纠纷的数量上占有很大的份额，前者程序严格、法律效力强硬，但是周期长、成本高；后者操作简便、成本低廉、更贴近群众，但是也存在程序不严格、缺乏可强制执行力等弊端，二者功能相协、利弊互补。一个理性、成熟的社会不仅要为其成员提供解决纠纷的多种途径而且要求各途径相互补充、有效衔接，达到多元化、成熟化的程度。只有将人民调解协议效力欠缺的问题在法治框架内给予制度上的解决，其才能与公力救济相辅相成, 实现缓解、控制纠纷的目的。非诉调解协议的诉前司法确认程序，是行使司法权的过程，其所得出的结果理所当然地具有法律上的约束力，其不仅成本低廉、周期较短、操作简易，还能使人民调解协议效力欠缺的弊端得到良好解决，有利于司法程序与人民调解的有力对接，对于构筑科学、合理的多元化纠纷解决机制是十分必要的。

    第一，该机制激活了被称为“东方一枝花”的人民调解制度。

    人民调解制度在我国社会矛盾纠纷调解工作体系中具有基础性作用。但在具体实践中也存在诸多弊端，其中最主要的是调解行为缺乏“刚性”，所达成的“协议”对当事人缺乏法律约束力，当事人想履行就履行，不想履行就不履行，直接影响到人民调解职能作用的有效发挥。“非诉调解协议司法效力确认机制”（以下简称“确认机制”）的建立，使传统被称为“东方一枝花”的调解制度与现代司法制度有机衔接，有效解决了人民调解协议缺少权威性、确定性和强制性的问题，提高了人民调解的社会公信力，使得处于闲置状态的“资源”得到充分利用，人民调解员的调解积极性得到极大地调动和发挥。

    第二，该机制有效的解决了老百姓“打官司”难的问题。

    中国是一个乡土特色浓厚的人情社会，大多数人遇到矛盾纠纷不愿走诉讼之路，尤其是广大农民参与诉讼的意愿和能力较差，在我国“信访不信法”的问题比较突出。同时，尊重社会公德、尊重公序良俗是民法的一项基本原则，但在诉讼程序中对这一原则的适用，由于其法定性、规范性等特征的限制，往往不如在非诉调解中适用得淋漓尽致，非诉调解更能在“法度之外、情理之中”解决纠纷方面发挥作用，而该“确认机制”又赋予其确定力、执行力，实现“情、理、法”的有机统一，势将有力推动非诉调解组织扩大调解范围，拓展调解领域，真正意义上实现了“多元化”解决矛盾纠纷。 同时，该确认机制不受诉讼程序的限制，只是审查达成的协议是否为当事人真实意思表示、是否违反法律规定、是否损害国家和集体及第三人的利益，一般均能在一、两天之内办结，减少了当事人所谓“诉累”，降低了诉讼成本，同时也减轻了法院压力，可谓是一举而多得。

    第三，该机制筑牢了维护社会和谐稳定的“第一道防线”。

    该“确认机制”的主要服务群体是基层群众，所确认的又是一般的民商事案件，无论是所服务的群众对象还是所确认的案件都在各自领域内占比最大，这样它就可以使大量民间矛盾纠纷化解在基层，实现案结事了、定纷止争、息事宁人的司法目标；同时从源头上切断因随意反悔或随意违约引发的重复上访、信访、诉讼现象的发生，使基层矛盾后遗症大大减少，防止小纠纷酿成大案件，避免当事人上访缠诉，真正有效地解决矛盾纠纷，筑牢维护社会和谐稳定的“第一道防线”。

    第四，该机制为构建协调运转的大调解格局设计了“蓝图”。

    人民法院的诉讼调解、行政部门的行政调解和各基层组织的人民调解是构建社会主义和谐社会的重要力量，三大调解只有各司其职，协调运转才能真正构建和谐社会。该机制通过具有创新意义的“确认”，在非诉调解组织与法院司法活动之间建立了一个纽带，搭起了一座桥梁，解决了非诉调解与诉讼调解脱节的问题，实现了非诉调解与法院司法活动之间的衔接与依托，最大限度地发挥了各种调解资源的优势，促进了全社会宽渠道、广范围、深层次、多途径解决矛盾纠纷，为和谐社会的构建设计了蓝图。

    第五，该机制解决了人民法院部分“执行难”的问题。

    经过诉前司法确认的调解协议书，因为其基础是双方协商而达成的结果，这样当事人无论是心理还是行动都容易配合，从而变“要我做”为“我要做”，在执行过程中调解协议所确定的民事权利与民事义务就容易实现，在一定程度上解决了人民法院“执行难”的问题。

    二、非诉调解协议司法效力确认的范围

    我国目前的非诉调解制度已经基本形成了一个调解体系，非诉调解协议司法效力确认的范围主要包括下三种：

    1、人民调解。即民间调解，调解的主体即可以是自然人，也可以是人民调解委员会、社会团体、企事业单位、行业协会等民间组织对民间纠纷的调解。

    2、行政调解。它分为两种：

    一是基层人民政府，即乡、镇人民政府，包括居民委员会、村民委员会等对一般民间纠纷的调解。

    二是国家行政机关依照法律规定对某些特定民事纠纷或经济纠纷或劳动纠纷等进行的调解。

    3、仲裁调解。即仲裁机构对受理的仲裁案件进行的调解，如劳动仲裁委员会对劳动争议的调解，调解不成即行裁决。

    三、非诉调解协议司法效力确认的原则

   人民法院对前来申请确认的非诉调解协议审查时，应当遵循下列原则：

    1、合理合法原则

    一是民间调解组织受理和调解的矛盾纠纷的范围要符合法律、法规和规章的规定。法律、法规规定只能由专门机构管辖处理的，或者法律、法规禁止采用民间调解方式解决的，如治安案件、刑事犯罪案件、法院审结的民事案件、人民调解委员会不得调解。但治安案件、刑事犯罪引起的人身伤害、损坏财产的赔偿；人民法院、公安机关虽已受理，但认为更适合人民调解解决，移交或者建议人民调解委员会等民间组织调解的，民间调解组织可以受理。

    二是达成调解协议的内容要符合法律、法规、规章和政策的规定。任何与现行法律、法规、规章和政策相背的调解协议都是无效的。对不符合法律、法规、规章、政策和违背社会公德的调解协议，当事人可以要求重新调解，基层人民政府和基层人民法院也可以予以纠正。

    2、自愿平等原则

    平等自愿原则体现在两个方面：一是对于调解机构的选择必须是基于当事人自愿，如果当事人不愿意接受某个组织和个人的调解，或者有一方当事人不愿意接受调解，均不能强行调解。二是是调解达成的协议必须出自当事人自愿，人民调节委员会不得把调解意见强加于当事人。

    3、意思自治原则

    非诉调解不是诉讼的必经程序，不得因未经调解或者调解不成而阻止当事人向人民法院起诉。民间纠纷发生后，当事人有权径行向人民法院提起诉讼，不得因未经调解而限制其诉讼权利。在调解民间纠纷过程中，当事人可以中断调解，向人民法院提起诉讼。经调解达成协议的纠纷，当事人仍然有权利提起诉讼，请求人民法院对纠纷及其协议予以裁判。

    4、适当干预原则

    虽然非诉调解协议的达成是在当事人自由选择调解组织或个人的情况下，在平等自愿的前提下，并充分尊重了当事人意思自治的基础上达成，但是这并不不排除调解人员对于纠纷当事人的错误言行予以必要的批评教育，也并不意味着当事人可以违背法律、政策和社会公德，随心所欲地订立调解协议。若人民法院经审查，当事人所申请的确认的非诉调解协议违反了法律法规的强制性规定，或者为了基本的社会公共道德及公序良俗，法院有权对该申请不予确认。

    四、非诉调解协议司法效力确认的操作程序

    1、当事人提出确认申请：当事人申请人民法院确认调解协议应当具备如下条件：

　  （1）由双方当事人提出申请，或由一方提出申请另一方同意。

　  （2）申请可以书面形式提出，也可以口头形式提出。口头提出的，由人民法院记入笔录。

    （3）申请可由当事人自己提出，也可委托他人提出。委托他人提出的，受托人必须持有委托人（申请人）委托的书面委托书。

    （4）当事人提出申请时必须附经调解组织调解达成的调解协议书。协议书上必须有各方当事人和调解人员的签名，调解组织调解的还需盖有调解组织的印章。还必须附申请人的送达地址、收件人、电话号码及其他联系方式。

    2、人民法院受理：人民法院审查当事人提交的前述材料齐全的，应予受理，并当即向双方当事人送达受理通知书。

　　当事人收到通知书后应预交申请费。不予预交的，人民法院不予确认，按自动撤回申请对待，并将情况告知另一方当事人和记入笔录。

　　3、人民法院审查：人民法院受理后，原则上由一名审判员审查，必要时也可以组成合议庭进行审查。

　　审查人员遇有民事诉讼法规定的回避情形的，参照民事诉讼法有关回避的规定执行。

　　审查以书面形式进行，必要时可以询问当事人。主要从以下五方面进行：

    （1）当事人是否具有完全民事行为能力，代理人参加调解的，代理人是否有代理权；

    （2）调解协议是否是当事人的真实意思表示；

    （3）调解协议是否违反法律、行政法规的强制性规定和社会公共利益，是否损害国家和集体利益及第三人的合法权益；

　  （4）调解协议内容是否属于当事人处分权的范围；

　　（5）调解协议是否以合法形式掩盖非法目的。

　　必要时，人民法院可以调阅调解组织查存的关键性证据，向调解人员调查了解调解时的情况，但不得对当事人间的纠纷再行主持调解。如原调解协议个别语言不规范，人民法院可以在征询当事人同意后，在不改变协议原意的情况下对原协议进行规范，规范后交当事人签字认可，人民法院即按此协议予以确认。

　　审查工作应在受理后的第二天起10个工作日内完成。审查完毕后，审查人员要写出书面审查报告。

    4、作出确认与否的决定：

    （1）经审查，调解协议合法有效，或属可变更、可撤销但当事人明确表示放弃变更、撤销权的，人民法院应予确认；调解协议无效，或部分有效、部分无效，或属可变更、可撤销的，当事人提出变更、撤销的，人民法院不予确认。

    （2）当事人请求人民法院对其纠纷主持调解，人民法院告知其撤回确认申请后以原纠纷依法向人民法院起诉。

　　（3）决定确认的，人民法院要制作“XX人民法院人民调解协议确认书”，用送达回证送达双方当事人及有关调解组织，送达时一方拒收的，视为不同意确认，按自动撤回申请对待，并告知另一方当事人和记入笔录；决定不予确认的，人民法院要制作“XX人民法院不予确认通知书”，说明不予确认的理由，送达双方当事人及有关调解组织。

　　（4）当事人撤回确认申请的，人民法院应予准许，并记入笔录。

    （5）人民法院不予确认或当事人撤回申请或按自动撤回申请对待的，若当事人以原纠纷起诉的，人民法院应依法予以受理。

    5、人民法院予以确认的具体案件类型：

    确认案件的类型主要包括发生在公民、法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务关系且属于基层人民法院管辖的民商事纠纷案件。主要包括人身损害赔偿、债务、分家析产、赡养、抚育、抚养、继承、相邻关系、婚约财产、宅基地、财产权属、合伙、农业承包合同、劳务合同、借款合同、保管合同、运输合同、建设工程施工合同、承揽合同、租赁合同、借用合同、赠与合同等纠纷。

    6、人民法院不予确认的情形：

    （1）违反法律、行政法规强制性规定的；

    （2）侵害国家利益、社会公共利益的；

    （3）侵害案外人合法权益的；

    （4）涉及是否追究当事人刑事责任的；

    （5）内容不明确，无法确认和执行的；

    （6）调解组织、调解员强迫调解或者有其他严重违反职业道德准则的行为的；

    （7）其他情形不应当确认的。

    五、非诉调解协议司法效力确认机制的救济程序

    人民法院确认调解协议后，当事人提出申诉或人民检察院提出抗诉的，经审查，原确认确有错误的，人民法院应采用决定书撤销原确认书。

　  确认书被撤销后，当事人以原纠纷起诉的，人民法院应依法予以受理。