"大部制”改革：行政三分？

中国的内阁部门会怎样调整？目前尚在最高层的密室中没有宣布。但“决策权”、“执行权”和“监督权”等已成“两会”中高频率引用的词汇。它们之间的相互分离和制衡，是“大部制”的基本准则。这一准则更准确、更形象的说法叫“行政三分”，但它没有出现在政府的报告中。这或许是意识形态的缘故，因为政府内部的“行政三分”容易让人联想起更大范围内的权力三分。中国政府显然在避免这样的误读和联想。

在中国，任何大政策的最终胜利，都需要环环相扣的政府部门的积极支持，但是政府会操纵不合他们利益的政策的实施过程，使之变形，甚至流产，对于政府体制改革而言尤其如此。方案的执行者本身也是被改革的对象，方案的最终执行意味着他们的部分人必须下岗分流，他们执行方案的激励何在？这一道理同样适合“大部制”，大部制的核心，是重新定义既得权力，把相对完整的一个权力束重新规划给单个部门，它的成败与否的关键，也是既得权力的阻碍。

行政三分”提法的创造者是深圳大学公共管理学院教授马敬仁，2003年，他负责起草深圳市政府体制改革草案。草案甫一面世，社会舆论立刻将其拔到深圳历史分水岭的高度。当地最有影响力的报纸《南方都市报》发给马敬仁最后一个问题足可证实彼时社会的乐观情绪，“请您描述您在起草这个方案时的心情，您是否认为这个草案以及您本人将成为中国政治体制改革历史的一部分”。

马敬仁划掉了这个问题。半年后，“行政三分”这一字眼几乎不再被官方和媒体提及，这项引起海内外轰动的中国地方政府改革最终不了了之。深圳市政府给的答复是没有得到中编办的最后批准。

在中国，行政体制改革是戴着镣铐的舞蹈。它既要求在政府内部做创造性改革，又要求不能涉及根本的政治体制。而政府体制创新，在中国必然涉及诸如政府和党、政府和人大以及党和人大等关键问题。深圳原市委书记厉有为对“行政三分”的质疑颇具代表性，他说将市政府的决策集中在几个专门的“决策部门”，既不科学，也不现实，“因为现行的政府决策往往在常委会上做出，而不是一两个决策部门说了算”。

多数意见认为，“行政三分”失败的根本原因，是来自政府内部的利益阻力。

深圳“行政三分”的失败并非偶然。自1982年以来，中国行政机构改革已进行了5次，但效果均不明显：分分合合，分时则为部委之间的权力归属矛盾，九龙治水，职责不清，出问题时相互推诿，合时则内化为部委司局之间的权力纠葛，学理上头头是道的改革方案，实施几年后便被打回原型。1994年的国务院大规模机构改革，政府在报告中说，“机构改革是为了保证政令畅通，转变工作作风，克服官僚主义，提高工作效率……”但可以想见，这样的字句还会出现在以后的政府工作报告中。

重拾行政体制改革的历史碎片，迫使我们对仅仅在学理上正确的改革方案持观望态度。虽然这些方案都提及来自政府内部的改革阻力，但无一例外都低估了这一阻力，这也是这些逻辑严谨、措词铿锵的方案最终失败的根本原因。这些方案暗含的假设是最高层达成共识的改革意愿将最终迫使政府内部的消极者执行这些方案，但是行政体制改革的历史说明，这一假设并不现实。

行政体制改革可能最终将回到一个问题上，即如何使改革的激励内生于政府内部，因为30年的改革史说明，绝大多数激励不是内生的改革，最后都将走向失败。我们对“大部制”的真正信心建立在政府拿出有效的“分流”方案上，也在这一意义上，乐观其成。