入世十年推动中国法治进程

    十年前,当我们选择WTO的时候,实际上我们选择了“规则”,并承诺遵守规则。十年后,中国在经济领域取得了举世瞩目的成就,在一定程度上无疑得益于WTO多边贸易体制。但从根本上来说,也是我们遵守规则、充分运用规则的结果。在这个“遵守规则、运用规则”的十年间,中国的法治状况发生了巨大变化。

　　在中国加入世贸组织十周年之际,本报特推出“入世十年与中国法治”专刊,梳理入世十年对中国法治的影响(5版),展现与中国入世同呼吸共命运的法律人风采,描述中国政府在WTO争端解决中的风雨历程,观察并思考中国入世的得与失。

　　本专题报道的推出,得到了中国法学会WTO法研究会的大力支持,在此一并致谢!

　　中国入世所引起的国内法治的直接变化和法治观念的间接变化,不亚于30多年前中国法制的重建。

　　中国加入世贸组织十年所取得经济成就,就连我们自己都没有想到。十年来,我国实现了向全球贸易大国的跨越,进出口贸易额年均增速超过20%。成为世界第一大出口国,全球第二大进口国。经济总量居全球第二。

　　在令世人瞩目的经济成就背后,是中国法治的完善和进步给予的强力支撑。有学者评价:中国入世所引起的国内法治的直接变化和法治观念的间接变化,不亚于30多年前中国法制的重建。

　　中国对世贸规则的执行,并不是直接适用,而是将其转化为国内法。《中国入世工作组报告》第67段规定:“中国将保证其有关或影响贸易的法律法规符合《WTO协定》及其承诺……中国将通过修改其现行国内法和制定完全符合《WTO协定》的新法的途径,以有效和统一的方式实施《WTO协定》。”

　　为了履行《WTO协定》和入世承诺,虽然我国正式成为WTO组织成员的时间是2001年12月11日,但是启动大规模法律、法规立改废的工作,在1999年就开始了。因为,1999年11月15日,我国与美国就我国加入WTO达成了双边协议。那时,中国加入WTO,已经指日可待了。

　　1999年12月1日,外经贸部(商务部的前身)成立了“法律法规清理小组办公室”。时任外经贸部条法司司长的张玉卿回忆,当时,我们的任务很艰巨。首先是清理与对外贸易有关的所有内部文件、部门规章、行政法规等,然后逐步扩展至其他各部委。国务院为此还专门成立了一个领导小组。

　　在中央一级,需要修订、废止,或者制定的法律、行政法规、规章和其他政策措施共有1150余件。在中央层面的清理法律法规工作完成之后,就是各省内部的法规清理工作。对于被清理的法律法规,按照“保留”、“修改”、“废止”和“重新制定”这四个档次来分类,造册。在中央和地方的法律法规清理中面临的所有问题,比如某个法规规章是否保留、某项法律法规是否符合WTO的规定,这都要由外经贸部的法律法规清理小组办公室定夺。“你们可以想象得到,当时的工作量究竟有多大!”张玉卿说。

　　在加入WTO之前进行大规模的法律法规清理工作,这在世界上是绝无仅有的。WTO秘书处法律司有位专门负责“中国加入WTO工作组”法律工作的官员哥特勒,曾专程来到中国约见张玉卿,了解中国法律以及法律法规的清理情况。他提出,中国政府完全可以向WTO提出给予两年过渡期的请求,也就是在入世两年后再使中国的法律法规与WTO规则相符,不一定非要在入世前清理法律法规,这样也会使中国清理法律法规的时间宽松一些。

　　虽然哥特勒的建议是出于好意,但是,我们担心,如果我们不进行法律法规的清理工作,有可能会使中国在过渡期内不能取得完全的WTO成员地位,不能完全享受WTO的权利。“最后,我们还是没有采纳他的建议,仍然继续进行庞大的法律法规清理工作,而且必须要在中国加入WTO之前完成。我们的任务是迫在眉睫的。要想中国在加入WTO之后立即取得完全的WTO成员地位,我们必须对与WTO规则不符的法律法规进行彻底的清理。”张玉卿回忆。

　　到2005年底,我国制定、修改了《对外贸易法》等3000多部法律、法规和部门规章,覆盖了货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权保护以及透明度、贸易政策的统一实施等各个方面。仅入世后3年内,地方政府就清理出19万件地方性法规和政策措施,并根据WTO的规则和入世承诺分别进行了修改或废止。原外经贸部副部长、中国入世谈判首席谈判官龙永图说,“这对一般的国家来说,是难以想象的。包括WTO成员,都很难在3年内达到这种程度。”

　　学界普遍认为,世贸组织对中国法治的影响,最直接的体现就是中国法律法规的立改废上。它确保了中国经济法律制度与世界贸易组织规则和入世承诺的一致性、协调性,一个符合W T O原则和市场经济总体要求的统一、公正、透明的经济法律体系得以建立,为中国成为当今世界上的经济大国、贸易大国打下了坚实的法律基础。

　　张玉卿认为:“我们的法律法规清理、修改与制定工作是卓有成效的。这项工作避免了许多中国在WTO的被诉案件,并为中国建立起了一套全新的、完善的对外贸易法律制度。”

　　中国人民大学法学院教授韩立余接受《法制日报》记者采访时分析,中国根据世贸组织规则对国内法的立改废工作,不限于中国入世前后的一段时间,还体现在中国入世后根据WTO裁决的法律修订上。

　　在美国、欧盟和加拿大诉中国汽车零部件措施案中,中国政府取消了对汽车零部件按其国内用途征收关税的措施。在美国诉中国知识产权案中,中国立法机构废除了《著作权法》原第四条第一款,国务院修改了《知识产权海关保护条例》。

　　在美国诉中国出版物案件中,尽管这一案件涉及中国政府对文化产品的管制、涉及公共道德而被认为是敏感案件,国内有关部门对是否执行该裁决、如何执行该裁决曾存在较大分歧,但国务院采取了修改、废除有关措施的执行方案。中国政府在合理执行期限内修改了《音像制品管理条例》和《出版管理条例》,删除了被WTO裁决违法的内容。世贸组织规则、争端解决机制对中国法治影响的力度,由此可见一斑。

　　迄今为止,中国在W T O争端解决机制中共参与了106起案件,其中主动提出申诉的有8起,被诉23起,作为第三方参与了75起其他成员方之间的案件。在上述案件中,中国有胜有负。中国政府对W T O作出的对我不利裁决坦然面对,并且及时采取措施调整了国内相关法律和政策。

　　在中国入世条件中,中国作出了透明度承诺。《中国入世议定书》第2(C)条规定:“中国承诺只有那些公布的、且为WTO其他成员、个人、企业等能够方便了解的对货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权或外汇管制有关或有影响的法律、法规及其他措施才会得到实施。”

　　透明度,在很长的时间里,对中国人来说,是一个陌生词。在过去,中国大部分的外贸规定是内部文件。在中国入世前,仅当时的外经贸部条法司负责清理的就有“内部法规”110部,规章类的“内部文件”195份。那么多理应公开的法规文件居然都作为“内部法规”和“内部文件”实施,现在看来简直不可思议,但是,以前人们对于内部“红头文件”秘而不宣,习以为常。WTO所要求的“透明度”义务使我们摒弃了靠内部文件、领导人讲话管理外经贸的时代。

　　据不完全统计,中国入世以来,仅《国务院公报》公开的行政法规和部门规章及行政措施就多达4500多件,商务部则通过《中国对外经济贸易文告》履行《中国入世议定书》要求公布与贸易有关的部门规章及措施等的义务。此外,全国人大常委会和国务院法制办及商务部条法司等,分别通过多种渠道听取公众对法律法规及措施的制定和实施意见。

　　2008年,《政府信息公开条例》的实施,是中国政府在透明度方面制度性的进展。

　　在透明度之外,法制统一实施原则,在中国加入WTO后,有了长足进步。WTO对法制统一不仅有实体性要求——统一、公正并合理地实施,而且还有程序性要求——就统一实施问题建立国家监管机制,以便个人或企业投诉。

　　由于中国国土面积大,过去,有的地方实行地方保护主义,各自为政,税费不统一,被批评为“诸侯经济”。加入WTO之后,全国实行了统一的贸易制度,而且中央政府和地方政府都要承担中国在入世时承诺的义务,这确实是一个很大的进步。不仅如此,国内各区域间的贸易壁垒也因此而取消了。

　　在入世前后掀起的法规清理大潮中,中共中央办公厅和国务院办公厅联合确定了清理三原则:法制统一、非歧视、公开透明。

　　2004年6月,为解决市场经济活动中出现的地区封锁问题,商务部等七部门联合下发通知,要求各地对阻碍商品和要素自由流动、实行地区封锁的规定进行清理。清理出含有地区封锁内容的文件385份。其中,修改文件40份,拟修改文件18份,废止文件327份。

　　WTO将司法审查规定为成员方国内法律救济的必备方式,根据WTO规则建立并执行司法审查制度是成员方的一项国际条约义务。中国政府在《加入世界贸易组织议定书》中曾就司法审查事项作出专门承诺。

　　2000年,一条引人注目的规定出现在了新修订的《专利法》中,即规定对实用新型和外观设计专利申请的确权和宣告无效均由人民法院终审。2001年新修改的《商标法》也删除了有关商标评审委员会的决定、裁定为终审裁定的规定,增加了当事人可以向人民法院起诉的规定。而过去,法院被认为缺乏专业性而不应涉足此领域。

　　这两条规定绝非偶然,它是WTO规则催生的结果。在入世前,中国就开始了对原有法律、法规规定的司法审查制度的修订工作,将原来不属于法院司法审查范围的相关事项纳入司法审查范围。

　　为了履行承诺,最高人民法院清理、废除了约20个与WTO协定不一致的司法解释,并先后颁布了一系列相关司法解释。如于2002年颁布了《关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》,这是我国第一部有关人民法院审理与世贸组织规则相关的国际贸易行政案件的重要司法解释。2002年12月3日又公布了《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》和《关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》。所有这些举措意味着中国的司法审查制度在内涵上更加丰富、在外延上得以拓展。

　　中国社科院国际法研究所副研究员刘敬东说,行政法治上的这些进步不仅仅对国际贸易案件产生直接影响,WTO关于“统一、公正和合理”实施法律的原则标准对于我国司法审查制度的制度设计和执行所产生的影响将是全局性、长远性的。在这方面,我们还任重而道远。