什么是宪政？──刘军宁评《联邦党人文集》

新的 一年来临之际，一家南方媒体关于中国宪政梦的新年献词激起了阵阵涟漪，“宪政”随之成为热词，也再次成为需要中国人认真对待的议题。然而，什么是宪政？读 读著名宪政文献《联邦党人文集》（汉密尔顿、杰伊、麦迪逊着）也许有帮助。书中指出，人类面对的难题是：“人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来 建立一个良好的政府，还是他们永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政治组织。”暴政与宪政的区别就在于：暴政用强权来建立政府，宪政用自由选择和慎思来建 立政府。

数千年来，中国主导性的政治传统是，打江山者坐江山，枪杆子里面出政权；它只承认两种江山：“祖宗的江山”和“打下来的江山”。而所谓“祖宗的江山”最初 也是打下来的。江山是打江山者的江山，天下是夺天下者的天下，打江山者传江山，夺天下者坐天下，似乎是天经地义的事情。而独占江山的理由之一，是因为曾为 夺江山付出了很大的代价。

宪政的理念彻底改变了这种江山与天下观。按照宪政的理念，“打江山”者并不能自动取得“坐江山”的天然权利。夺取江山时不论付出多少人命或物力的代价，都 不构成可以垄断权力、不征求被治者同意而独霸江山天下的理由。因为，为劫掠付出的代价不能构成占有劫掠品的理由。在宪政之下，任何江山都是大家的江山，天 下是天下人的天下。因此谁治理天下要由特定地域范围内的天下人通过自愿表达来决定，表达意愿的方式是自由公正的投票与定期的竞争性选举。

在世界范围内，宪政逐步取代暴政而成为国家治理的主导手段，自有其深刻的原因。宪政秩序的持久力正在于它正视了现实中的人性。《联邦党人文集》洞烛了宪政 与人性的契合之处：“政府本身若不是对人性的最大耻辱，又是什么呢？如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人就不需要对政府有任何外来的或 内在的控制了。在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。”这就是说，如果人本性上是天使，无政府 就可以了，政府是多余的；如果人本性上是奴隶，暴政就可以了，宪政则是多余的。人在本性上，既不是天使，也不是奴隶，那么，宪政就是必须的。暴政是管制臣 民的，宪政是管制政府的。所以，从人性出发，人类既需要有政府，同时它又不能是暴政。

如何防止政府只管制民众不管制自己？这就需要靠宪政，由宪政之下的宪法和法律来约束政治家们扩张权力的欲望和专横使用其权力的冲动。因为掌权者们都有一种 本性的倾向去扩大、逾越公共权力的边界。为此，英国保守主义思想家大卫?休谟提出了著名的“无赖假定”，作为宪政设计的思想指导。休谟说：在设计任何政府 体制时，必须把政府里的每个掌权者“都设想为无赖之徒，并设想他的一切作为都是为了谋求私利，别无其他目标”。“无赖假定”意味着，宪政设计与制度安排的 前提是假设所有的当政者都是无赖，假设他们总是有集中权力、扩大权力、滥用权力、任意干预的倾向。阿克顿勋爵也讲过：有权必腐，极权极腐。暴政把最高统治 者当圣人当救星，得到的却是恶棍、暴君。所以，尽管事实上并不是所有政治家都是无赖，但是，在宪政中必须把他们假定为无赖。

真正的、名副其实的宪政必须具有以下三个要素：

1.自愿同意与和平施政。宪政要求：政治权力的取得、行使与更迭应当遵循正当的法律程序来获得公民的自愿同意。未经公民同意就上台的执政就不是宪政。所以 有人说，宪政就是不存在永远的执政党。任何宪法都不应赋予政府或任何执政者以绝对的、不受限制的、专横的权力。这也正是宪政所要防范的。

一切政治的共同特点就是其始终伴随着程度与方式各异的冲突。宪政区别于其他政体形式的根本特点是，它为冲突各方提供了化解、调和与解决冲突的游戏规则。若 是没有这种规则，没有冲突也会滋生冲突，一般冲突可能会酿成流血冲突。这种共同认可的游戏规则便来自于宪政之下的宪法与法律。没有宪政的社会往往面对两个 相反的结局，即治与乱的循环。治是假治，而乱则是真乱。与暴政相比，宪政就是民众对政府有和平的否决权，政府对社会行使和平的管理权。

2.有限政府、分权制衡与法治。宪政对国家与政府的权力总是投以怀疑的目光。仅靠定期的自由选举并不能确保公民个人对国家权力的有效控制，还必须对权力加 以分立、制衡。因此，政府权力的范围就应该受到严格的限制，即所谓“有限政府”。宪政之下，政府必须同时受到宪法对其权力的限制。宪法制定出政府权力的框 架，包括政府的权限、行使权力的机制以及通过新法律的程序。

在西方，很多人甚至将宪政视作“限政”或“有限政府”的同义词。可以说，宪政就是限政。在宪政之下，宪法通常是限制政府和执政者的最重要的法律手段。然 而，并不是每一部宪法都带来宪政。在宪政之下，宪法是防范政府与执政者的，是用来限制政府权力的。任何以防范民众为目的、对政府与执政者的权力不设防的宪 法与法律，都是反宪政的。

3.保障权利与自由。宪政在形式上是一种规则体制、一种制度安排、一种治国手段。宪政并不是人类追求的最高目标，更不是最高的价值，而只是实现和保障最高 价值的手段。宪政所要保障的最高价值是人类的自由与尊严。相比之下，专制暴政则专门践踏人类的自由与尊严。人类的自由与尊严是内核，宪政是保护这个内核的 外壳。宪政貌似设计的只是冰冷的规则，其实它携带了丰富的价值主张和道德立场。它尊重人的尊严、权利和自由。所以，与暴政不同的是，在宪政之下的宪法与法 律，保护人的自由与尊严，保障人的生命权、财产权、追求幸福权、参政权、平等权等一系列基本权利与自由，任何政府机构与个人不得侵犯。而对公民的权利与自 由的保障，既维护了公民的尊严，又有效地限制了政府的权力。因为，捍卫自由与限制权力是一体两面。

宪政的出现也是基于人对自身的新的自我发现，即肯定作为个体的、自主自尊的人。它肯定人性中的善，直面人性中的恶。宪政的意义并不是被动的、犬儒的、纯程 序性的、与价值无涉的，而是来自于人类的信仰深处。宪政的目的不仅是要防止专制、暴政对人的生命的践踏，而且在于为人们过上更美好的生活提供机会、创造条 件、排除障碍。把上述三个要素植入民主，就得到了宪政民主。在今天，人们所说的民主，首先是宪政意义上的民主，是宪政民主。

宪政是暴政的天敌。宪政是关于设防的学说与政治。它要防备暴政，不论这种暴政是来自政府还是来自民众。因此，必须通过宪政来保护少数派。宪政就是限制政 府，建立并维护一个正义的秩序。宪政是国家管理社会的一种政治体制，是人类历史上迄今为止最为人性有效的一种政治体制。宪政就是把统治者关进笼子里，并加 以驯化，把他们从统治者驯化为执政者，完全并永久剥夺他们手中作恶、专横的权力。一句话：宪政就是限政，就是驯服统治者，就是公民的权利与自由的最大化， 政府权力的最小化。

中国在追求宪政过程中走的是一条艰难、坎坷、未见尽头的崎岖路。寻求用宪政秩序代替以治乱循环和成王败寇为特征的王朝政治与霸道政治，是中国自19世纪末 以来的最持久而未果的政治追求。宪政的梦想在中国百年历史中从未彻底消失过。了断那个梦想的最好方式，就是让宪政变成现实，让它永远不再是梦想。

（作者刘军宁，北京大学政治学博士，中国文化研究所研究员，著有《保守主义》、《共和·民主·宪政》、《权力现象》等。文中所述仅代表他个人观点，您可以通过新浪微博与作者联系。