律师参与立法应常态化制度化

律师群体是天然的立法智库,是丰富的立法资源富矿。“扩大公民对立法的有序参与”,迫切需要高度重视扩大律师对立法的有序参与,真正将律师参与立法常态化和制度化

刘武俊

据6月7日《法制日报》报道,首都律师履行社会责任日趋常态,近四分之一北京律师提过立法建议。律师积极参与立法,是“扩大公民对立法的有序参与”的重要体现,对于发挥律师的立法咨询功能和提升立法质量的确具有积极意义,这也是立法民主化、科学化的突破性尝试。律师群体不仅在司法领域大显身手,也可以在立法领域大有作为。这在一定程度上表明律师这一“司法之士”也可以成为“立法之师”。

律师参与立法,可以在一定程度上淡化立法的部门利益色彩,遏制立法的部门利益保护主义。传统的立法模式基本上是由对口的行政主管部门主持和负责法规草案的起草工作,而主持起草工作的行政部门往往会受部门利益保护主义的影响,置公平竞争的理念和公民、企业等利益相关人的权益于不顾,在法规草案中为自己的部门或行业片面地争权夺利,垄断性地划定本部门和行业的“势力范围”,以滋生劣法、恶法为表征的立法腐败往往也就滥觞于此。

实践证明,由地位相对超脱、利益相对中立的第三方角色律师主持起草法规草案,可以在一定程度上有效克服由行政主管部门负责起草的传统做法的部门利益垄断倾向,防止行政立法和地方立法中的腐败现象。从这个意义上讲,律师参与立法堪称立法腐败的有效“克星”。

律师参与立法,可以克服“专家立法”不接地气的弊端,有效提高立法质量。“专家立法”是近年来立法的一种新趋势,法学界的某些知名的专家学者在立法活动中颇为活跃,俨然成为立法机关的常客。有的立法起草项目也被专家学者以科研课题的形式承担,形形色色的立法的专家建议稿时有亮相。大部分专家学者参与立法所提的立法建议或专家建议稿,都能遵循立法的规律,比较严谨科学。不过,确有少数专家学者在参与立法时纸上谈兵、闭门造车,缺乏调研,从本本出发,脱离国情疏离实际,过于理想主义或学究色彩,立法建议或专家建议稿缺乏可行性。这种不接地气的所谓专家立法只能在实践中处处碰壁。

律师界聚集了一大批法律精英,其中不乏具有丰富执业经验,精通金融、证券、房地产等某一专业知识的资深律师,他们堪称没有所谓教授、研究员之类职称或法学家头衔的名副其实的实务型专家。大多具有法律专业科班出身甚至有国内外名牌法律学府深造经历的他们,法理功底未必比学院派专家逊色多少,而他们丰富的实务经验明显具有略高一筹的优势,甚至可能让某些只会纸上谈兵的学者们望尘莫及。

立法不是一种文字游戏,而是直面法律实施和司法实践的事业。好的立法者需要拥有丰富的实践经验和实践理性。经常与法律打交道、具有丰富执业经验的律师,更能敏感地发现现行法律的漏洞,更能切合实际地提出立法建议。正如法学大师霍姆斯所言:法律的生命在于经验,而不是逻辑。法律的价值在于适用,法律从它诞生、实施的第一天起就要接受诉讼的司法考验。立法是以调整利益格局为主旨,关注社会现实且充满实践理性的一种事业,充分利用律师群体的智识资源,尊重律师群体的立法建议,的确是立法机关的明智之举。

目前而言,律师参与立法的形式或路径主要有以下几种:其一,委托律师协会或律师事务所组织律师界的精英起草法律法规草案；其二,就法律法规草案重点征求律师界的修改意见,可以由律师以个人的名义或者由律师协会以组织的名义出具供立法机关决策参考的“立法意见书”；其三,律师通过当选为人大代表,以参政议政、审议表决等形式直接参与立法过程,直接影响立法决策,成为名副其实的立法者角色。其四,担任立法机关的立法助理、政府部门的法律顾问,或者参加立法听证会。其五,当立法部门向社会公布法律草案广泛征求意见时,律师可通过网络等渠道发表立法意见。

律师参与立法任重道远。一方面,立法机关和司法行政机关、律师协会要从“扩大公民有序政治参与”、“扩大公民对立法的有序参与”的政治高度,将吴邦国委员长提出的“扩大公民对立法的有序参与”要求落到实处,为律师参与立法积极创造条件,畅通律师参与立法的渠道,实现律师参与立法的常态化和制度化；另一方面,律师群体自身也要从“公民有序参与政治”的高度,增强当家作主的主人翁意识和参政议政谏政意识,增强律师职业的社会责任感,提高参与公共决策和公共生活的热情,积极有序地参与立法。

律师群体是天然的立法智库,是丰富的立法资源富矿。“扩大公民对立法的有序参与”,迫切需要高度重视扩大律师对立法的有序参与,真正将律师参与立法常态化和制度化。