法律体系形成后的司法改革

 编者按：社会主义法律体系形成后，吴邦国委员长深刻指出，“法律的生命力在于实施”，“要坚持依法行政和公正司法。国家审判机关、检察机关要依法独立公正行使审判权、检察权，维护社会公平正义。”王胜俊首席大法官准确地分析了法院面临的形势，即“确保法律实施的任务越来越重，确保公正司法的要求越来越高，维护公平正义的责任越来越大。”那么，在新的形势下，司法改革应当如何推进？本期特约中国应用法学研究所副所长蒋惠岭对这一重大问题发表自己的见解。本刊还将以司法改革为题，陆续介绍一些比较成功同时又具有丰富文化内涵的具体改革措施。

    体系中的司法制度立法现状分析

    我国法律体系中关于司法制度的立法规范，分别归属于宪法相关法、程序法以及其他法律部门中有特别法（特别条款）。宪法中的有关条款涉及司法机关的地位（法院和检察院的产生、组成人员的任免、与权力机关及法检彼此之间关系等）、司法权力的范围（分别以公安机关的刑事侦查权、检察院的检察权、法院的审判权的形式表述）、司法组织制度、司法权行使原则和程序等。在宪法相关法中，法院组织法、检察院组织法、法官法、检察官法等都在此列。在程序法中，刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法、海事诉讼法、人民调解法、仲裁法等，都是构成司法制度中的程序制度的重要法律。除了这两个法律部门外，有一些关于司法管辖、司法组织、司法人员的特别条款还散见于其他法律部门的单行法中。

    除了宪法和各个部门法为我国司法制度搭建了较为完整的体系外，司法机关的各种司法解释、规范性文件以及实务规则也为这个体系增添了血和肉。法律体系中涉及司法制度的法律不足20部，而建国以来仅最高人民法院发布的司法解释、规范性文件就有3000多件。

    法律体系的形成在我国法治建设中具有里程碑意义，但就其中关于司法的立法规范所构建的司法制度而言，仍然存在一些发展过程中的问题。

    体系形成，但仍有空间。关于司法制度的立法以宪法为基本依据，从组织到人员，从实体到程序，从诉讼到非诉，立法机关制定了一系列法律。但是，目前仍然有一些领域中缺少立法，而现行法律应当修改的也尚未修改。例如，我国的专门法院体制一直没有以法律形式确定下来，而法院和检察院的组织法在改革开放发生天翻地覆变化的近三十年中，只修改过几个条款。因此，吴邦国委员长强调下一步“要把修改完善法律和制定配套法规摆在更加突出位置。”

    规范严格，但现实折射。我国的法律条款的一个特点是简约而又明了、严格而又实用，司法制度的相关规定也是如此。应当说绝大多数关于司法制度的立法都得到了贯彻落实，但也有不少条款在实践中由于种种原因还在“睡觉”。例如，法官法中关于职业保障的条款，法院组织法中关于专门法院单行规定的条款等。有些条款是在实施过程中走了形，如关于合议庭、审委会等审判组织的规定。有些条款的落实则步履维艰，进展缓慢，如关于独立审判的条款等。

    内容齐全，但不够平衡。法律体系中关于司法制度的立法涉及各个方面，但认真分析后会发现，体系内的规范着力不够均衡。例如，规范体系中关于对司法监督的规定（包括层级较低的规定）比较多，而关于职业保障的规定比较少；关于司法职责以及如何履行职责的规定比较多，但为之提供支持、条件的规范比较少。

    要素完备，但整合不足。司法制度中的几个基本要素如组织、人员、程序、管理等都在法律体系中有所体现，但这些立法规范仍然较为零散，所构成的司法制度图画还不足够清晰。例如，诉讼外的各种纠纷解决机制应当是司法制度的附属组成部分（称为“准司法”、“二级司法”），但目前还没有一套完整的管理制度；有些法律之间对一些问题的规定不能“同步修订”，致使个别条款之间甚至在立法精神方面存在矛盾。

    这些问题都呼唤着司法改革的继续深化，也期待着司法改革成果与法律体系完备之间形成良性互动关系。

    法律体系形成后对司法的更高要求

    在不同历史背景下，司法改革总是面临不同的形势和挑战。法律体系形成后，中国法治建设需要什么样的司法，对司法提出了哪些新要求呢？对此，吴邦国委员长提出的要求是：“公正司法”，“国家审判机关、检察机关要依法独立公正行使审判权、检察权，维护社会公平正义”。王胜俊首席大法官将法律体系形成后人民法院的历史使命概括为“十个始终坚持”。具体说来，可以将法律体系形成后对人民法院的要求归纳为以下几个方面：

    奉法为重。古人云，“治国者，必以奉法为重”。无法则原情，有法则依法，这是中国传统法律文化的精华，与现代法治观念相比也毫不落后。司法依赖于法律而存在，实现法律所追求的公平正义价值，因此依法办事是对司法的第一要求，这也是最难达到的要求。

    素质精良。苏轼说过，“任法而不任人，则法有不通，无以尽万变之情；任人而不任法，则人各有意，无以定一成之论。”再好的法律、政策也是要具备相应素质的人来实现的。法与法外之人关系如此，法与司法之人关系也是如此。

    公平中立。如果真能把法律当作司法的唯一标准（其实其他社会生活领域中的判断标准唯一化也是如此），司法者则必须公平中立。公平中立是司法者的核心品质，因为只要不在正义天平上增加法律之外的任何砝码，司法就必然是中立、公平的。但只要一施加任何其他影响，司法者就要花费气力去维护自己的中立、公平，而且由于司法的被动性特点，他们自身的努力往往是难以奏效的。

    权威公信。司法自身并不产生权威，因为它的权威来自它所司掌的法律。如果一个国家的法律没有权威，司法权威无异于缘木求鱼。司法自身也不会产生公信，因为司法的公信一方面源自权威的法律，另一方面则源自于它在司法过程中的表现。正是这种权威和公信成了司法获得其正当性和社会认可的基础。

    制度保障。党的十五大报告提出，“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正行使职权”，党的十六大报告重申，要“从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权”，党的十七大报告更是提出了，“建设公正高效权威社会主义司法制度的远大目标”。这些绝不是一般的口号，而是对司法权力性质最贴切的描述。如果没有制度上的保障，前述四项要求必然落空。如果司法的使命不能实现，法治国家则遥遥无期。对此，司法机关自身的努力空间很小，而只能依靠国家提供制度上的保障。因此，法律体系形成后，司法体制改革必将成为重点。

    现行司法制度有能力担负法律实施重任吗

    中国特色社会主义法律体系的形成，为法治国家描绘了美丽的蓝图。但能否在规划时间内顺利地将美丽的法治蓝图变成坚实雄伟的法治大厦，责任在重大程度上落在了司法的身上。王胜俊首席大法官指出，法律体系的形成为人民司法事业发展提供了难得的历史机遇，也明确了人民法院所担负的重大历史使命。确保宪法法律正确实施任重道远。但面对当前司法公信不高、司法权威不彰的现实，我们不禁要问：现行司法制度是否有能力担负正确实施宪法法律、实现公平正义的历史使命，是否有能力抓住司法发展的历史机遇呢？

    答案应当是乐观的，但形势是严峻的。事实早已证明，现行司法制度基本适应中国特色社会主义法治国家建设的需要，但仍有很多需要完善的地方。如果不解决这些问题，机遇会从手边溜走，重任会把肩膀压垮，更严重的是法律体系便只能停留在纸面上。事关重大，切不可盲目乐观，我们必须看到现行司法制度与重大历史使命之间的差距。

    司法部门的人财物管理体制与法治国家的要求还有差距。通过近年来的司法改革，法官素质有了法官法的要求，司法经费有了新措施的保障，法院的司法行政工作自行管理……但是，体制虽有革新，仍已不能适应法律体系形成后人民群众对于法治新的更高的需求，难以担负起实现公平正义的历史使命。

    司法机关和司法人员的地位远不适应新的要求。其他职业的兴衰成败都证明一点：要让法官承担特别的职责（司法裁判），就要用与该职责相符的制度管理法官。神职人员必须进驻教堂、穿上法衣，以表明他们与上帝的接近，那样他们说的话才有人听；法律职业必须奉法为上、唯法是从，表明他们代表着法律，那样才有权威。其实，权威属于法律，法官只是法律的“发言人”而已。让法官说了算，绝不是为法官职业谋利，而是为法治大业建功。如果不能按照这一原则建立法官管理制度，而仍将其混同于普通公务员管理，历史使命恐难担当。

    司法裁判有时受制于法律之外的因素。现实中，地方利益、公共权力、人情关系、个人私利等经常或明或暗地渗透到审判过程中。虽然说这些因素在各国司法制度中都不同程度存在，但法治原则要求必须把这些因素以合理的方式“过滤”司法之网，纳入规范之道，将其负面影响限制在最低程度。否则，这些因素会毁掉司法，毁掉法治，更枉谈历史使命。

    司法改革的整体设计较弱。如前所述，法律体系中的司法制度虽然要素齐全，却有分布不均和残缺遗漏的情况。当前的司法改革也存在类似问题。近十年来，中央统一领导、统一部署司法改革，体现了整体设计方面的努力，有了明显效果。越南的司法改革规划从2005年一直做到2020年；美国加州的司法发展规划也作了30年的安排……当前司法改革头绪繁多，但何为纲、何为目，何为本、何为末，何为标、何为本，还需要集中各方面智慧，认识清楚，安排妥当。

    新形势下的改革建议

    我国的司法制度坚持人民性、政治性、法律性，与我国的国体、政体、社会性质是完全适应的。但是，基本体系形成、根本性质一致，并不是说我们的司法制度十全十美而不需要改革和完善了。法律体系的形成，为司法改革提出新的机遇和新的要求，也为改革的成功提供了更加充分的条件。

    基于前面对形势、差距等问题的分析，为适应法律体系形成后对司法制度的新要求，应当从以下几方面考虑下一步的司法改革。

    改革人民法院设置、人事管理、经费管理体制。中级、基层人民法院在管辖地域范围上可以打破与地方行政区划的对应关系，设立相应的司法管辖区；高级、中级和基层人民法院的院长、法官由省级权力机关选举或任命，由省级组织部门统一管理；中级、基层人民法院的各类经费统一由省级财政保障，以消除地方保护主义的干扰，维护法制统一。

    科学界定四级法院的职能定位。司法制度整体功能的发挥有赖于各级法院职能的合理分工和发挥，因此应当按照司法权的性质对于上、下级法院在化解纠纷和法律规制方面的功能加以区分，合理配置。同时，对于法院内部的司法资源进行合理配置，确保不同类型的人员发挥各自的作用。

    深化基层人民法院和派出人民法庭体制改革。从法官资格、案件管辖范围、纠纷解决程序、司法管理等方面入手，逐步把派出人民法庭改造为介于国家审判机关与基层群众自治组织之间的纠纷解决机构，实行更为便捷、灵活的纠纷解决程序，突出其贴近基层、贴近群众的特点，建设成法治与社会之间的纽带。

    优化国家和社会解决纠纷的资源的配置。按照“党委领导，政府支持，司法推动，社会参与”的要求，建立与司法确认制度相配套的人民调解、行政调解、商事调解、行业调解、律师调解、职业调解等制度，整合诉讼、仲裁、调解资源，统一管理，统一规划，构建社会矛盾化解制度的科学体系。

    推进司法民主，扩大司法公开。在遵循司法特有规律的前提下，要建立各种机制使人民群众了解法律、接受法律、遵守法律，让他们参与司法、理解司法、信任司法。

    培养一支高素质的司法队伍。在改革司法人事管理体制的基础上，对司法人员要高其标准，严其管束，隆其地位，厚其待遇，为他们严格依法独立公正行使审判权提供条件和保障。

    改革司法行政管理体制。建立司法系统内部统一的行政事务管理体制，整合法院内部的综合部门和管理机构，削弱法院审判工作中的行政化倾向，为审判权的依法独立行使提供周到的服务、坚强的保障、充分的支持。

    继续完善法院组织体制和诉讼制度。在对刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法进行修改的基础上，继续研究、稳步推进在多元审级制度设计、法院组织完善、司法功能整合、司法资源配置等方面进行改革。

    以国家之力（而不只是以法院之力）排除外部干扰。对独立审判的外部干扰看似工作机制、工作方法问题，但其危害是根本性的。即使司法体制改革后，司法权的性质决定了法院自行排除干扰的能力十分有限，因此必须依靠国家建立严格的强制性制度加以保障。

    在法律体系形成后的司法改革中，人民法院承担着重要责任，而中央的整体设计、各界的广泛支持和积极参与更是关键。曾有专家说，法律体系形成之后，离法治大业成功便只有一步之遥了，那就是司法体制改革。我们应当走好法治国家建设的这关键一步。

 发布时间： 2011-09-16