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【摘要】采取特殊的动员与对抗方式，涉及全局或局部稳定，难以用常规性程序或常规性手段加以解决的社会纠纷是我国现实社会矛盾的集中表现形式。这类非常规性纠纷及其解决机制所关涉的问题，溢出了常规性司法的专业化及技术化范畴，更折射出我国政治、法律及社会运行的深层背景。从社会和谐的目标出发，广泛动员并利用政治、司法及各种社会资源，有效应对和处置这类社会纠纷，这是提升我国社会纠纷控制与解决能力的关键所在。
【关键词】非常规 社会纠纷 解决机制 和谐社会
社会纠纷是指发生于不同社会主体之间，以特定形态表现出来的各种权益或权力冲突。近年来，我国社会纠纷及其解决机制逐步成为政治学、法学、社会学、伦理学以及其他相关学科的研究主题，也为各级党组织和政府所关注。尤其是对社会秩序影响较大，或诉求直接或间接针对国家或政府的非常规性社会纠纷，更为各方面所高度重视。本文拟依据构建和谐社会的理念与要求，对我国非常规性纠纷及其解决现状进行分析，并就完善此类纠纷的解决机制，包括体制、制度等，提出一些意见与建议，期望为相关研究与决策提供有益参考。
一、非常规性纠纷的性状和特征
（一）非常规性纠纷及其性状
按照社会纠纷的主体、内容、纠纷的表现方式以及其他多重依据，可以对社会纠纷的类型作出各种不同的划分。然而，对社会纠纷的分类，目的在于提高社会纠纷的可识别性。在不同的视角下对社会纠纷分类势必应从属于各种特定的识别动机。符合特定识别动机的分类，才是富有意义的分类。依据社会纠纷的表现形式及其对社会秩序影响程度的不同，我们将我国现实的社会纠纷区分为常规性纠纷与非常规性纠纷。
常规性纠纷是指发生在个别社会成员或社会组织之间，在正常民事、经济生活或行政管理活动中所发生的规模较小、冲突方式较为和缓、影响较轻的社会纠纷。这类纠纷的发生与存在不仅具有必然性，而且具有长久性，甚至可以认为是社会生活中无法克服的常态现象。尽管这类纠纷的总量以及纠纷所形成的负面影响与整个社会的文明程度及社会治理的水准等因素具有一定相关性，但总体上说，它更取决于特定时期中社会交往的频度。更为重要的是，这类纠纷的存在不会对社会秩序的大局形成过大的妨害，更不会危及到政权的稳定与巩固。
在我国现实中，需要关注并应着力解决的是与常规性纠纷所对应的非常规性纠纷。鉴于非常规性纠纷并无恰切的学理或约定俗成的定义，我们把采取特殊的动员与对抗方式，涉及全局或局部稳定与安定，在常规性程序中或以常规性手段难以解决的纠纷称之为非常规性纠纷。
非常规性纠纷是我国现实社会矛盾的集中表现形式，是影响我国社会稳定与安定和国家大政方针实施的重要因素，非常规性纠纷的解决，也是我国实施社会治理的重要内容与目标。
非常规性纠纷具有下列一些性状：
第一，非常规性纠纷的社会危害程度较大。这是非常规性纠纷的主要特征，也是区别于常规性纠纷的主要标志。有些非常规性纠纷，其内容直接间接地关涉党和国家的基本政治、经济制度和主流意识形态，或者直接影响国家安全、国家统一或民族团结。这类纠纷的社会危害性自不待言。而有些非常规性纠纷，虽然冲突的引发或诉求并不牵涉重大事务，也不直接针对党委或政府，但因参与人数众多，社会影响面大，因而其社会危害程度亦远大于常规性纠纷。有些非常规性纠纷的实体诉求虽然有其积极因素，如呼吁推动社会改革，要求维护国家主权或民族利益等，但由于采取了某些过激方式，同时，在此过程中缺少恰当的组织与引导，容易为其他消极势力所利用，进而酿成负面性的社会事件，这类纠纷的社会危害性也不能低估。总之，非常规性纠纷直接或间接地表现出对既有社会秩序的一种对抗或反叛，即便纠纷主体主观上并不具有这样的明确动机，客观后果亦是如此。
第二，非常规性纠纷的一方或各方往往是多个主体。由于非常规性纠纷多数针对的是具有一定覆盖面的政策、制度或措施，因而权益的关涉者通常不是个别自然人或组织。相应，纠纷的一方或各方也会是多个主体。从实际情况看，多个主体在参与纠纷过程中的内在关系并不相同。大体可分为三类情况：一是各自独立地以自己确定的方式参与纠纷，并不在意其他人是否共同参与，但主要诉求与其他主体具有一致性，并因这种诉求的一致性而构成群体性纠纷。二是明确地感知与他人一起参与某种纠纷，并希求借助于共同参与的态势与力量满足自己的诉求，但各主体在情感和精力及物力投人的程度上有较大差异，其中多数人具有低成本投入、“搭便车”的心理，从众或群聚群散效应较为明显。三是纠纷主体有较强的组织性，对诉求的内容、采取的方式与策略以及步骤等都有确定的安排。有些靠一个或多个灵魂性人物操纵和控制纠纷的走向；有些则明确成立诸如“维权委员会”等临时性组织机构，决定并推动与纠纷相关的主要事务的实施。
第三，非常规性纠纷通常难以在司法、仲裁等常规性专门机构或程序中得到解决。首先，非常规性纠纷多数直接或间接针对以党委和政府为代表的社会管理层，纠纷主体的诉求对象是社会管理机构。纠纷主体借助于社会管理层与社会成员及组织之间在制度上的既定联系来表达自己的诉求，较之向司法、仲裁等机构提出诉求，前者更为直接。其次，也许更为重要的是，非常规性纠纷中的许多诉求依照现行法律势必无法加以评价和处置，如涉及政治、外交、民族、宗教等宪法性问题的纠纷，在宪法司法化制度确立之前，无法诉诸司法。即便某些以经济利益为内容的纠纷，由于涉及社会政策的调整，在法律上也难以作出评价。此外，有些纠纷主体的诉求尽管具有一定合理性，但依据现行法律根本不可能得到司法的支持。这类诉求不可能向司法或仲裁机关提出。再次，非常规性纠纷出现本身，相当大程度上正是缘于主体对非常规方式的追求，纠纷主体力图通过各种非常规的方式扩大纠纷的影响，促使管理层基于对纠纷社会影响的考虑而满足其要求。理性地、程序化地向司法或仲裁机构表达诉求，事实上并不符合纠纷主体的愿望。当然，缺少必要的成本（如诉讼费、仲裁费、聘请律师费）或缺少适当的代言人，各主体诉求难以统一等，也是这类纠纷未能纳入司法、仲裁等常规性机构解决的原因。最后，在我国现实条件下，政府等社会管理机构的动员力和资源供给条件仍然是最充分的，在非常规性纠纷的解决过程中，社会管理机构不仅有能力居中协调，而且许多情况下还能够通过自身的行为（包括动用物质资源）不同程度地满足纠纷主体的诉求，这是司法或仲裁机构所无法具备的。
第四，非常规性纠纷在一定程度上体现着我国现实社会中阶层之间的紧张与对抗。透过各个个别性案例，不难发现，非常规性纠纷主体的一方通常是弱势、劣势阶层或群体中的成员，而另一方则一般为具有一定强势地位的社会管理者或有产阶层的成员。纠纷主体之间在社会位阶、位势上的差异往往既是酿成纠纷的一个原因，更是纠纷以非常规对抗形态出现的重要缘由。[1]因此，从宏观上看，非常规性纠纷在一定程度上体现着我国现实社会中阶层之间的紧张与对抗。从本质上说，我国社会各阶层或群体之间尚不存在着根本性的对抗，但各阶层或群体之间在利益格局上的差异决定了相互之间不可避免会出现矛盾和冲突。以各种不同内容以及不同形式所表现出来的非常规纠纷，正是这种矛盾和冲突的具体体现。虽然，在个别性的非常规性纠纷中，纠纷主体并不明确地感知自己所涉纠纷与所处阶层或群体之间的联系，并且也不希望自己的诉求代表某一阶层或群体的整个利益，但事实上这些个别性纠纷已成为阶层或群体之间对抗的组成部分，其诉求也与阶层或群体在整个社会结构中的利益取向大体一致。在大规模的疾风暴雨式的对立阶级之间的阶级斗争消失后，非常规性纠纷已成为我国社会矛盾的突出表现形式。
（二）非常规性纠纷的主要特征
近年来，我国社会所发生的非常规性纠纷显示出以下一些特征：
第一，纠纷类型多样化，且多与政策以及政府行为相关联。
这些纠纷主要包括：
1．由土地征用引发的纠纷。包括农村土地征用与城市拆迁引发的社会纠纷。如违规设立开发区、擅自改变土地用途、违法出让土地、降低土地补偿标准等引发的社会纠纷；又如旧城改造中拆迁补偿低、拖欠补偿金、拆迁主体不合法、补偿政策不一致等引发的社会纠纷。
2．改革和改制引发的纠纷。如企业改制导致工人下岗且职工利益得不到保障，以及国有资产流失、破产企业债权人受偿比例、拖欠医疗费、单位不交社保资金等原因引发的社会纠纷，农村改革引发的干群冲突以及农民利益补偿方面的纠纷等。
3．特定利益群体因利益受损所引发的纠纷。如复转军人因其比较利益偏低而集会游行和上访；农村民办教师因待遇不落实而集体上访，城市出租车司机因不满政府相关行为而集会上访，以及离退休人员为提高待遇聚众请愿等等。
4．由环境污染、非法集资等危害不特定多数人利益引发的纠纷。
5．因移民问题发生的纠纷。
7．因宗教、民族问题发生的纠纷。
8．因官员腐败、渎职等行为引发的群体冲突。
9．因权益得不到合法保障，公民自行采取非正常方式维权而导致的纠纷。
10．因执法、司法部门不作为或乱作为引发的社会纠纷等。
第二，人数多，规模大，且有一定组织性。
非常规性纠纷的参与人少则十几人、几十人，多则上百人，甚至上千人。在非常规性纠纷的参与人员中，困难企业职工、下岗职工和离退休人员以及农民占大多数，也有一些社会闲散人员和少数故意滋事的违法犯罪分子，还有许多不明真相的围观群众。少数非常规性纠纷的当事人为制造更大影响，或在多个单位、行业间串联，或成立相关组织。如在企业军转干部集体上访事件中，参与者互相串联，互通信息，统一行动，共同推选领头人，设立联系点等等。在某些事件中，国外或境外敌对势力介入，利用或推出个别灵魂性人物，组织策划，推波助澜，扩大事态。
第三，纠纷发生往往具有触发性特征。
即冲突因素在长期积聚后，因某种原因一触即发，成为具有相当规模的群体事件。从大量纠纷发生的情况分析，有些纠纷的发生很可能是因为某一个具体的事件，甚至于一个较小的事情。由于存在一些长久酿积的潜在的社会矛盾，往往某一具体事件会成为引发重大社会冲突的导火索。如2004年10月发生的重庆万州的事件就是一名公务员与一名搬运工因一件琐事而引发。在该事件中，数百人围观造成交通堵塞，进而引发群众打砸政府办公楼，焚烧警车，哄抢物品的大规模冲突事件。一起普通的街头纠纷发展后果如此严重，并不是偶然的，它反映了当地干群关系的严重对立以及群众对部分干部的长久积怨。
第四，行为方式日趋激烈，非理性方式越来越多地被运用。
在“信上不信下、信大不信小、信闹不信息”的错误思想支配下，纠纷的发起者常常以党政机关、重点要害部门或铁路、公路干线为目标，试图通过冲击这些重要目标而引起上级有关领导和部门的重视，达到“大闹大解决”的目的。一般说来，纠纷的初始阶段采用的方式比较理性（如到政府信访部门和有关机构上访等），而到矛盾相对激化时，则诉求方式往往比较激烈。如阻塞交通，扰乱社会秩序和党政机关工作秩序，毁坏公私财物等。
第五，常规性纠纷易于向非常规性纠纷转化，而非常规性纠纷则有可能酿成重大社会事件。
常规性纠纷易于向非常规性纠纷转化的主要原因在于：（1）在常规性纠纷长期得不到解决或有关机构的处置不能满足纠纷主体一方或多方要求的情况下，一方面，纠纷主体容易迁怒于政府或政府的管理机构，从而使纠纷的内容延展至社会管理层面；另一方面，纠纷主体希图通过非理性的表达方式实现其在一般性解决机制中难以实现的目的。（2）在高度信息化的条件下，同一类、尤其是诉求相同或相近的单个常规性纠纷容易聚合成群体性纠纷，从而使纠纷的性质发生改变。（3）一部分非常规性纠纷的发生往往会吸引常规性纠纷主体的介入，两种类型纠纷的主体彼此希望借助相对方的作用，扩大纠纷的社会影响，强化自身诉求实现的能力。从近些年的实践看，许多非常规性纠纷正是常规性纠纷演变或发展而形成的。
更值得重视的趋势是，非常规性纠纷较为容易演化为影响社会安定与稳定的重大社会事件。这是因为，在非常规性纠纷中，一方主体的诉求往往很难从相对方身上得到满足，作为社会公共事务管理者的政府又缺少足够的资源去平衡纠纷主体之间的利益，或者缺少使用公共资源满足这些诉求的正当理由与依据，这种状况有可能使非常规性纠纷逐步蓄积，对抗越发加深，最终酿成影响和危害较大的社会事件。特别是在纠纷涉及到部分主体的基本生活或生存底线的情况下，酿成重大社会事件的可能则更大。
第六，非常规性纠纷的发生与我国社会生活，尤其是政治生活的节律保持着一种非良性的对应。
这体现在两个基本方面：其一，从时间上看，非常规性纠纷较为集中地发生在重要节日或重要政治活动的前夕或期间。春节、国庆节等节日前夕，人大、政协、党代会召开期间（或前夕）以其他重大政治活动期间（或前夕），往往是社会公众最需求平和喜庆或社会管理者最期望安定与稳定的时点。而这些时点恰恰是非常规性纠纷容易集中发生的时期。这不仅是因为这些时点中纠纷主体的诉求欲望容易被诱发，更主要是纠纷主体往往利用人们（包括社会管理者）求和忌乱、求稳怕变的心态，扩大纠纷的态势，增加实现诉求的压力与筹码。其二，从内容上看，非常规性纠纷常常以负面形式表现社会管理者在不同时期中的各种社会倡导。具体地说，当社会管理者关注或倡导某一事项时，纠纷主体就会以较为极端的方式表现和张扬该事项的负面后果。比如，社会管理者关注房屋拆迁中被拆迁人的利益，部分被拆迁人往往借势制造群体性纠纷，提出一些不尽合理的利益要求。表面上看，这些纠纷的出现并没有悖逆社会管理者的某种社会倡导，但实际上，这些纠纷的出现，容易使既有积弊得以扩大，同时又容易导致矫枉过正的政策偏差，从而减损社会政策的最终成效。从近些年的实践中我们不难看出，“借时而发、借势而发”，并与我国社会生活、尤其是政治生活的节律保持非良性对应，这已成为非常规性纠纷发生的一个重要规律。
第七，非常规性纠纷的发生与阶层或群体意识的强化呈正相关效应。
前已述及，非常规性纠纷在一定程度上体现着我国社会阶层间、群体间的紧张与对抗。正因为如此，阶层或群体意识的不断强化，增加了非常规性纠纷发生的内在激励力，阶层或群体意识不仅会增强相关主体提出某些诉求的信心，而且又为某些群体性纠纷提供了必要的凝聚力和动员力。而在另一方面，非常规性纠纷的发生，事实上又推动着阶层或群体意识的逐步强化。这主要是因为，非常规性纠纷发生的过程，特别是在纠纷主体的主要诉求得到满足的效果会增进纠纷主体对阶层或群体的社会地位及社会力量的体认，增加同一阶层或群体成员之间的共同语言，也为相互间的融通与交流提供了机会。这种效应不仅仅局限于纠纷主体本身，而且还会扩及纠纷主体以外的其他社会成员。
二、非常规性纠纷的成因分析
任何社会中的社会纠纷，其成因都不是单一的，也不只限于某几方面。恰切地说，社会纠纷是社会发展和社会运行过程中各种要素的综合结果。因此，在理论上对特定社会中的社会纠纷成因的表述，无异于对该社会的社会性状作全面描绘。然而，我国现实中社会纠纷的发生，除了同某些具有历时性、共通性的一般因素相关外，更主要根源于同时期中发生的较大幅度的社会变革与变迁。认识这些变革和变迁同社会纠纷的内在联系，有助于我们把握社会纠纷的时代特征。在此，我们将侧重于对这方面因素进行分析：
第一，经济转型过程中社会成员受益不均是酿积社会纠纷的基础性原因。
上世纪70年代末，我国经济运行模式由计划经济逐步转向市场经济，这种经济模式的转型带来了经济总量的大幅度上升。总体上说，社会成员在转型中都不同程度上有所获益，但另一方面各社会成员在转型中受益程度则存在着较大差异。这种差异不仅使不同社会成员间的生活水准及生存质量拉开了距离，还进一步造成了社会阶层与群体的分化。一般说来，利益差异并不必然导致利益冲突，更不必然引发社会纠纷，但我国经济转型中一些特殊状况激化了社会成员间的利益矛盾，并外化为各种充盈着社会情绪的社会纠纷。首先，部分社会成员之间在经济转型中受益差异过于悬殊，且这种悬殊是在较短时间中形成的；从趋势上看，这种差异还将进一步扩大。在长期奉行平均主义理念的社会中，过大的差异使得获益较少（个别社会成员甚至为负收益）的社会成员难以接受现实的改变，对个人境况的不满转而形成对社会的抱怨或对另一部分（获益相对较大）社会成员的间离甚而对抗。其次，也许更为重要的是，经济转型中的利益差异并不是在公平的境况下形成的。经济转型中的某些利益机遇只为少部分社会成员所占有。不仅如此，一部分社会成员凭借个人秉赋与能力以外的方式获取了巨大的经济利益，这无疑加剧了另一部分社会成员的不满。再次，在经济转型以及与此相伴的经济快速发展过程中，存在着掠夺式发展与剥夺式发展的情况。这就是说，一部分社会成员的利益正是在不公平交易中掠夺或剥夺了其他社会成员的利益或掠夺了社会共有资源的情况下而获得的。比如，土地征用、房屋拆迁中开发商对被征用或拆迁人作不足额的补偿；在非法集资中，集资人坑害存款人或投资人利益等等。经济转型中存在的这些现象，有些成为社会纠纷的直接导因，有些则激发了部分社会成员的不满情绪，而这种情绪在具体事件的诱发下又实际地衍化为影响较大的社会纠纷。
第二，社会政策调整中利益格局的变化加剧了社会矛盾。
与前相联系，近30年来，为推动或配合经济转型，政府出台并实施了大量的社会政策，不少社会政策的变动幅度较大，频率较高。每一次社会政策的变动，都不同程度地牵涉到社会成员利益格局的变化。较为典型的实例是国有企业改制带来大量职工的下岗待业。客观地说，在经济转型过程中，社会政策的变动与调整不仅难以避免，而且极为必要。与此同时，每一次社会政策的变动与调整也不可能都产生社会成员人人受益的“帕累托最优”效应，但由此所带来的问题则是十分复杂的。首先，某些社会政策的出台主要是为了纠正历史偏差，相关政策直接蕴含着取消或减少某些社会成员既得利益的内容，而这些既得利益往往牵涉到部分社会成员的基本生存条件。在此情势下，无论相关社会政策如何正当和必要，也难以得到这些社会成员的认同。其次，由于各级政府财力匮乏，无力全面支付社会政策推行的成本，部分社会成员在社会政策实施中所需要的合理补偿往往不能得到满足，从而形成部分社会成员同政策制定及实施者之间的矛盾。再次，一些社会政策在制定及实施过程中，对该政策所可能带来的边际影响考虑不周全，仅仅看到政策实施效果的积极面，而忽略了社会政策对部分社会成员的负面影响。不仅如此，少数社会管理者在政策制定与实施中，一味地从自身政治功利或少数人利益出发，缺少全局性视野，使相关政策缺少甚而丧失公共理性。较为典型的是，近些年，一些地方官员在推进城市建设与改造中，片面地追求“高、大、亮”，大搞政绩工程，利用政府强制力侵害部分居民合法利益。总之，在社会政策调整中所引起的社会成员利益格局的变化，是社会矛盾加剧，并引发社会纠纷的一个重要原因。
第三，在社会转型中政府管理行为失当与部分社会纠纷的形成具有直接联系。
在经济运行模式转型以及社会结构变化过程中，政府的管理模式以及相关的政府行为也在发生变化。但是，面对全新的经济和社会生活，政府的管理尚不能完全适应，有效管理模式的形成客观上需要更长时间的探索，对政府行为的恰当把握也需要更多的实践积累。这种状况使得政府在实施社会经济管理中出现了不少偏失，而施政过程中的腐败现象则进一步放大了这种偏失的效果。政府管理行为的偏失，集中体现在这样几个方面：其_—二，政府的管理未能有效地覆盖应覆盖层面，存在着不少盲区，这既有信息不对称的原因，也在于管理者对某些社会现象不敏感，怠于履行自己的职责。许多非法集资、制造伪劣消费品坑害消费者以及一些重大责任事故正是在这种背景下发生的。其二，政府超越自己的职责，滥用自己的行政权力，侵害部分社会成员的合法权益。其三，一些基层政府不顾自己的经济实力，盲目上马基础设施或建造其他形象工程，有些则大量透支消费，造成对社会公众的大量负债。据《南方周末》报道，[2]全国县乡财政负债已高达4000至10000亿。因政府负债不能偿还而引发的群体性纠纷，在各地时有发生。其四，政府政策出台不够慎重，着眼于解决局部、眼前矛盾而缺乏全局长远性考虑，形成政策的前后矛盾。
第四，国家对社会成员的权威及控制能力相对减弱降低了社会纠纷发生的抑制力。
在政治上高度集权和经济上实施计划经济时期，国家力量统摄一切，社会成员个体利益意识较为淡薄，自我需求较为单一，且对国家权威保持着高度的敬畏，服从社会管理的自觉性较高，因而社会纠纷较少发生，特别是以社会管理者为直接对象的社会纠纷更为罕见。然而，随着民主与法制的推进以及市场经济的发育与发展，这种状况发生了重要改变，国家对社会成员的权威以及控制能力有所减弱。
首先，国家用以同社会成员进行交换的资源日益减少，社会成员对国家的依赖程度大大减弱。[3]改革开放以前，在物质资源总量十分匮乏的条件下，国家通过垄断几乎所有的物质资源并创造出各种约束性资源，用以同社会成员进行交换，以获取社会成员对国家权威的认同。在此格局下，不仅每一个社会成员的生活必需品完全依靠国家配给，而且每一个社会成员人生的重要活动，如读书、就业、结婚等，都在很大程度上取决于国家的意志。与之不同的是，改革开放以后，先前国家同社会成员之间的这些联系日益松弛。除了某些公共产品以外，社会成员直接从国家获得物质资源的情况越来越少。与此同时，国家用以约束社会成员的资源也远异于先前。以农村为例，现今农村居民的基本物质资源全部从市场中获得或自我供给。在农业税取消后，国家与农民个体的联系已局限于极少的内容。国家对于农民来说，更主要是一种政治象征。
其次，先前传达国家指令、承载很大部分社会管理职责的“单位”，其性质与功能发生了重大变化。除了国家行政机构以外，单位已不再是国家实施社会控制的基本单元。改革开放以前，国家对社会成员的控制是通过社会成员所在单位具体实施的。工商企业不仅是生产经营机构，同时也是对企业成员进行社会管理的主体。即便是组织化程度相对较低的农村，生产队、生产大队以及人民公社也都具有对农民实施社会管理的职能。单位对其成员管理的范围，不仅涉及到该成员在本单位中的各种活动，还包括该成员在整个社会生活中的其他行为与活动，甚至包括该成员在家庭关系中的某些行为与活动。单位的这种功能与性质在改革开放以后逐渐发生了重要变化。单位与其成员的关系，主要已简约为劳动关系。除了劳动关系以外，单位成员的其他行为与活动，单位一般都不予过问；对单位成员的社会管理转由相关的政府管理机构实施。在此情况下，国家对社会成员的控制力明显有所减弱，特别是在单位社会管理功能趋于丧失，而政府的社会管理机制尚未完善的情况下，这种特性则更为明显。
再次，意识形态及文化的多元化，削弱了主流意识形态的影响力和整合力，国家在某些方面的倡导力也有所下降。从近30年的实施看，虽然主流意识形态仍然保持着强势影响，社会成员的政治信仰也未发生根本性变化，但意识形态及文化已呈现出多元化的格局。意识形态及文化多元化本身应是社会进步的表征这一。但从另一方面看，这种多元化的格局使得主流意识形态整体上对社会成员行为的影响发生了变化，尤其是在牵涉到社会成员个别性物质利益的领域中，国家道德倡导与号召的实际成效已显现出较大的局限。这些年，人们所普遍忧虑的信仰缺失、信用危机等，正是主流意识形态影响力弱化的直接负面后果，而信仰缺失或信用危机恰恰是社会纠纷发生的重要原因。
诚然，在我国特定历史条件下，国家权威及控制力的减弱，并不是一种完全消极的现象。它既是社会转型过程中必须面临的客观现实，也是转型后社会运作方式的应有状态，然而，正是由于国家对社会成员权威及控制力的减弱，社会纠纷的抑制力明显降低。
三、非常规性纠纷处置的现实机制
严格地说，我国并不存在经过系统设计的、表现为某种制度或规则的非常规性纠纷解决机制。实践中，各地方党委和政府通常都依据既有的社会治理的一些原则，利用自己所掌握的特定的资源与条件，结合非常规性纠纷的具体性状，随机地加以处理和解决。但是，综合各地一般性的经验与实践，仍然可以看到一些共通性的内容，这些内容也可以理解为我国非常规性纠纷解决的有效的现实机制。
1．党委、政府牵头，各部门全力配合一非常规性纠纷解决的主体与动员机制。
在实践中，非常规性纠纷通常被称为“突发性事件”或“群体性纠纷”。这类纠纷一旦发生，纠纷发生地的党委、政府以及上级党委、政府便会成为解决这类纠纷的主体。可以说，党委、政府不是解决社会纠纷的专门性机构，但党委和政府却是解决非常规性纠纷的当然主体。非常规性纠纷之所以由党委和政府负责解决，原因是多方面的：第一，如前所述，非常规性纠纷的主体的诉求往往涉及到政策、政府行为等，这些诉求往往是针对党委或政府而提出的，党委和政府不能不直接面对。第二，某些诉求虽然与党委、政府无关，但“突发性事件”或“群体性纠纷”的发生，已经影响到地方党委、政府辖区中的社会稳定与安定，从实施社会治理的最基本要求看，党委和政府不得不介入这类纠纷的处理。第三，依据传统的政治意识，地方党委和政府有责任和义务为人民群众排忧解难，所谓的“为官一任，造福一方”即是这种意识的体现。非常规性纠纷中必然隐含着群众的“忧”与“难”，这也决定了党委和政府不可能对这类纠纷弃而不顾。第四，非常规性纠纷的解决，事实上涉及到多方面的问题，简单地依靠司法机构或某一部门去处理，难以达致较好的效果，相比之下，党委或政府解决这类纠纷有较多的优势。换句话说，党委和政府是解决非常规性纠纷能力最强的主体。第五，近年来，鉴于各类“突发性事件”或“群体性纠纷”不断出现，各级党委和政府已将抑制或解决这类纠纷纳入到日常工作及其功绩的考核目标之中，并且明确了相应的政治或行政责任。在此情况下，解决非常规性纠纷不仅事实上已经成为党委和政府工作的制度性任务，而且也影响到党委、政府相关负责人的政治功利。
党委、政府解决非常规性纠纷是在党委、政府属下的各部门的全力参与下进行的。这既缘于解决非常规性纠纷的实际需要，也体现出党委和政府对解决这类纠纷的重视。在对某级党委和政府这方面工作的评价中，“重视”的程度从来都是基本的评价尺度之一，有时甚至比解决的效果显得更有意义。党委、政府动员下的各方面力量，不仅包含有党委、政府属下的各部门，也包括司法机构，甚至还包括其他社会力量。在这种格局中，司法机构的角色往往是从法律上提出解决纠纷的方案，或对党委、政府提出的方案从法律角度提出意见。如果纠纷的解决最终（或其中的某一环节）涉及到司法程序，司法机构将根据党委、政府处理纠纷的总体要求履行自己的职能，相关的司法审判实际上成为实现解决方案的一个环节或一种方式。其他社会力量的参与这类纠纷的解决，往往是出于对党委、政府要求的尊重。当然，在既有的社会管理制度及意识形态中，也能找到这些社会力量参与解决这类纠纷的责任依据。但更多情况下，其他社会力量（尤其是民间）的参与，常常包含着党委和政府与他们之间的利益（主要是政策利益）上的交换。
党委、政府处理非常规性纠纷并不意味着党委或政府直接出面，在多数情况下，党委和政府并不直接面对纠纷的各方或一方，只是在需要表明某种姿态、体现党委或政府对纠纷或纠纷中某些主体的关切与重视时，相关负责人才会直接出面，这种出面更多的是一种象征意义。然而，党委和政府无疑是非常规性纠纷解决的实际决策者。党委和政府领导不仅要了解纠纷发生、发展的过程，对纠纷处理和解决提出具体要求，而且会组织、督促相关解决方案的实施。应该说，非常规性纠纷通常都是在党委、政府的主导与关注下，以符合党委、政府要求和理念的方式加以解决的。隐没于现场之后、但又掌握着纠纷解决的决定权力，这是党委、政府实际扮演的角色。熟悉我国政治生活的人，包括纠纷主体，事实上对此都有充分的认知。这也是非常规性纠纷常常诉诸于党委、政府的原因之一。
2．维护稳定——非常规性纠纷解决的主要价值目标。
一般来说，常规性纠纷的解决，较多地集中于对纠纷所内含的是非的评价，处理结果也直接与是非评价相关联，至于纠纷当事人对处理结果的实际感受或反映，通常不是解决纠纷所必须考虑的因素。然而，与之不同的是，非常规性纠纷解决的价值目标或功利性追求则主要是维护稳定。
维护稳定成为党委、政府解决非常规性纠纷的主要价值目标，这主要是由前面所说的党委、政府的社会治理责任所决定的。对于党委和政府来说，非常规性纠纷的危害，在某种意义上并不在于纠纷主体的诉求会增加党委、政府的物质性负担，更主要是这种诉求的形成及其表达方式不同程度地打破了一定范围内的平和秩序，并且可能引起更大的规模的社会震荡。同时，这类纠纷往往也包含有对党委和政府政治权威的质疑与挑战，这对党委和政府的社会控制力、协调力将会产生一定的影响。因此，党委和政府要有效地实施社会治理，必须消除非常规性纠纷所引发或可能进一步引发的不稳定因素。实践中，非常规性的解决正是在“维稳”工作的统领下进行的。“稳定压倒一切”，“一手抓改革开放、一手抓维护稳定”已成为我国流行的一种政治原则和政治理念，甚至已成为社会大众所接受的一种政治文化准则。
以维护稳定作为解决非常规性纠纷的基本功利目标，势必会给纠纷解决的方式与结果形成一定的影响。首先，在纠纷解决过程中，既重视纠纷主体的诉求，更重视诉求的表达方式；既要考虑诉求是否应当给予支持，也要考虑如何抑制不恰当的诉求表达方式所带来的负面效果。其次，在评价主体诉求时，既需要从法律角度形成是非判断，同时更需要综合考虑法律以外的其他因素，特别应考虑纠纷主体的社会身份。党委和政府对特定阶层或群体（如某些弱势群体）的保护与支持往往会体现到个案的解决与处理之中。再次，解决纠纷的着眼点在于消弭和平息外部冲突，因而解决方案并不拘泥于对纠纷主体之间权益关系的应有规则的尊重，在不过度损伤基本法律原则或不违背基本的社会政策的情况下，解决方案灵活多变。
3．恩威并济与利益平衡——非常规性纠纷解决的主导方式。
恩威并济与利益平衡，这是现实中解决非常规性纠纷的两种主导方式。所谓恩威并济，亦即党委和政府一方面利用自己所掌握的各种资源，对纠纷主体予以适当的补偿，以求得纠纷的平息，另一方面，利用行政权力、甚至国家司法强制力对纠纷主体保持一定的压力，迫使其放弃某些不尽合理的诉求或放弃不恰当的诉求表达方式。所谓利益平衡则是指党委和政府在处理这类纠纷中，偏重于平衡各方面的利益，而平衡这种利益的基点并不必然依据于纠纷本身在法律上的孰是孰非，而是如何更有效地消弭纠纷。体现前述两种基本方式的具体措施主要有：
第一，调整某些政策措施或改进（包括放弃）某些政府行为。对于因政策或政府行为不尽合理所引发的非常规性纠纷，党委和政府本着实事求是的态度，及时作某些调整或改进，使政策或政府行为能够兼顾到包括纠纷主体在内的各方面的利益；也可以在政策实施中作某些变通，以达到相同的效果。在某些情况下，政策或政府的某项行为本身并不存在问题，但只是实行的时机不成熟，并由此引发纠纷，为了消弭这种纠纷，决策者往往推迟政策或政府行为的出台与实施。
第二，督促和约束有关部门或单位解决纠纷主体的某些问题。有些非常规性纠纷是由于有关部门或单位忽视纠纷主体的某种权益，懈怠、拖延实施某些行为或错误地实施某种行为而引发的。解决这类纠纷的直接方式就是党委和政府督促、约束并要求相关部门或单位实施或放弃实施某种行为。这种解决方式的实质，一方面是党委和政府力行其应当履行的社会管理职责，另一方面则是党委和政府以自己所有的权威强化纠纷主体一方的对抗力量，以达到纠纷主体之间抗争力量的平衡，甚而使纠纷主体一方的力量压过另一方，以求得纠纷的消除。
第三，按“弱势优先”原则，强制地进行利益分配。在许多非常规性纠纷中，利益总量不能满足各方的正当要求。非法集资纠纷、证券、金融机构巨额亏损所引发的纠纷，都有类似的情况。在这些纠纷中，虽然出资的个人与企业归还资金的要求都是正当合理的，但可供分配的资金总量不能满足这些正当要求。在此情况下，强制地进行利益分配便成为党委或政府解决纠纷的重要选择。在这种强制分配中所遵循的并不是某项法律规定，甚至不是法律意义上公平原则，而是“弱势优先”的社会伦理。比如，在非法集资及证券金融机构亏损纠纷中，资产分配时，首先满足个人的债权，单位债权劣后于个人债权。这种处置方式与前述非常规性纠纷解决的价值目标是相适应的。如果不依照“弱势优先”的社会伦理规则，不仅纠纷难以排解，还可能引发更多的社会问题。
第四，分化瓦解，控制灵魂人物。以群体性纠纷形式反映出的非常规性纠纷，其参与者的主观状态是不尽一致的。有些坚定，有些随众，有些则希望“免费搭车”。实践中，党委和政府的做法通常是控制灵魂性人物（组织者和主观坚定者），劝说随众参与者，达到逐步消解纠纷的效果。对灵魂性人物的控制同样是恩威并济的方式，对有明显违法犯罪行为的，依照法律实施处罚，对于合理、正当的要求，尽可能优先加以解决。这种方式的实质是使纠纷的“群体”形成离散，弱化、淡化群体的积聚或累积效应，减少纠纷的社会影响。
第五，整合诉求，将纠纷引入司法或其他程序，用常规性纠纷的解决手段处置非常规性纠纷。不少非常规性纠纷本来是可以通过司法等常规性程序加以解决的，但由于各参与者的诉求散乱，缺少有效的组织或难以分摊诉讼成本等原因，使得这些纠纷以上访或其他非常规的方式加以表达。对于这类纠纷，党和政府往往对纠纷主体给予适当的引导，同时帮助他们整合诉求，疏通这些纠纷进入司法或其他程序的渠道，包括建议司法或仲裁机构对案件处理规费实行“减、免、缓”，降低当事人涉讼的成本。在某些情况下，党委和政府还就这类纠纷的实体处理方式，向司法、仲裁机构提出自己的建议，以保证这类纠纷的解决结果符合“维稳”的要求。
第六，“冷却处理”，用时间来稀释和淡化纠纷主体的冲动与热情。对于某些诉求虽有合理的一面，但根据现实条件无法使之满足或从社会影响考虑不能给予满足的社会纠纷，地方党委和政府有时不得不采取拖延、回避的方式，对之实施“冷却处理”。只是在当事人反映较为激烈的情况下，安排一些对话，耐心地接受他们的情绪宣泄而不对具体的诉求作出回应。由于纠纷延续时间较长，且看不到诉求得到满足的前景，不少纠纷主体的冲动与热情逐步被稀释和淡化，使纠纷和冲突不解自息。尽管这种纠纷处置方式显得有些消积，但在某些情况下，也不失为一种选择。
4．内扬外抑——传媒在非常规性纠纷解决中的特殊功能。
非常规性纠纷通常与传媒有着特别的联系。一方面，纠纷主体在反映自己的诉求时，传媒机构本身即是他们言说的对象，纠纷主体往往需要借助传媒扩大他们的影响力；另一方面，传媒的自觉意识中包含有对民情、民怨反映的职责，传媒愿意充当代言人的角色。此外，传媒对社会新闻的追逐也决定了他们势必会关注并介入到非常规性纠纷的解决过程之中。因此，在对非常规性纠纷解决机制的分析中，不应忽略传媒的地位与作用。
我国的传媒无论是“官方”创办，还是民间创办，都必须受制于较多的管束。在传媒所受到的管束中，最为明确、最为严格的要求之一就是传媒不得影响社会的安定与稳定。而如前所述，传媒在事实上不可能放弃对非常规性纠纷的关注，也无法割离与非常规性纠纷的外部联系，这就使传媒不得不采取一种“双重取悦”的立场与态度，并由此形成内扬外抑的功能。一方面，传媒积极地把非常规性纠纷主体的诉求通过“内参”、“情况反映”等方式反映给党委和政府。这种反映过程可能会掺杂传媒自身的认识与判断，同时，为引起党委和政府的重视，甚而还可能有某种程度的渲染和张扬；另一方面，传媒又会按照党委和政府的要求，抑制相关事件在公众中的传播，即便是在一定范围中已为公众知晓的事实，传媒也不予公开报道，即或经过有关部门的认可进行报道，也往往略去纠纷的某些过程，淡化纠纷的后果与影响，报道的角度、立场与党委和政府对纠纷的认识及处置方式保持一致。正是由于传媒具有这样的作用与功能，地方党委和政府往往把控制和利用传媒的影响视为解决非常规性纠纷的重要策略之一。
四、非常规纠纷解决机制中存在的问题
从有效解决社会纠纷、实现社会和谐的要求看，我国社会纠纷解决机制尤其是非常规性纠纷解决机制还存在不少问题，以下作一概括性叙述。
1．非常规性纠纷总量较大，现有的机构及力量不足以应对社会纠纷的解决。
各方面情况表明，仅就总量而言，我国现有的机构及力量已不足以应对社会纠纷的解决。一方面，各相关机构、尤其是人民法院存在着大量积压、亟待解决和处理的社会纠纷；另一方面，大量的社会纠纷滞留在信访渠道或弥散于社会之中，尚未能进入到实体解决的相关程序之中。形成这种局面的原因是：第一，近20多年来，我国社会处于高速发展时期，在此过程中，社会管理层主观偏向于对发展事业的正面推动，尽管社会纠纷的解决也纳入了社会建构的考虑，但相对说来，在各级管理层以及实施社会管理的各机构中，对此重视的程度是不够的。只是当社会纠纷对社会发展的诸方面已经形成实质性影响时，才引起一定的关注。在此情况下，解决社会纠纷的力量配置与社会纠纷的总量存在着不相适应的问题。第二，相当多的社会管理机构及管理者认为，社会纠纷的解决是司法等专门机构的任务，因而，在确定社会管理职能时，未能将相关的社会纠纷的解决纳入到自己的管理职责之中。不仅如此，在实际工作中，但凡能够推诿或回避的，都推转给司法等机构，而前些年过度强调社会纠纷司法解决的偏向又进一步支持了这种实践。这就使应当承载、且可以承载部分社会纠纷解决职能的机构未能发挥应有的作用。换句话说，解决社会纠纷的资源未能得到充分利用。第三，解决纠纷的各机构及力量未能协调、综合地发挥作用，影响了解决纠纷的效率（对此问题，后面有进一步的分析）。
解决社会纠纷的力量不足所带来的后果是：第一，大量的社会纠纷长期得不到有效解决，增加了社会不稳定因素，影响社会各方面的正常运行，造成社会各种资源的无意义耗损。第二，一些常规性社会纠纷因为欠拖不决，进一步转化为非常规性纠纷，从而引发更大的社会矛盾。实践中，许多非常规性纠纷正是因为当事者的常规性诉求长期得不到满足，不得不采用极端性的表达方式而引发的。第三，更为重要的是，社会纠纷的长期积压，酿化出当事者以及相关主体对社会的抱怨情绪，强化部分群体的社会对抗心理，相应会消解社会整体的凝聚力。
2．非常规性纠纷解决中随机性过强，缺少科学、合理、稳定和系统的方式及程序。
虽然近年来非常规性纠纷的解决受到了各级党委和政府的重视，但这类纠纷解决中随机色彩过强，甚而掺杂着某种随意性。首先，非常规性纠纷是否能够及时地纳入到党委和政府的视野之中，并启动相应的处理和解决程序，通常是一个不确定的因素。这不仅是因为党委和政府的社会控制中存在着一定的盲区，一些非常规性纠纷在发生较长时间后才为党委和政府所知晓，更主要在于前述问题取决于各地方党委和政府对具体纠纷的认识，而这种认识往往不尽一致。有些地方对“突发性事件”、“群体性纠纷”确定了一定的标准，但社会纠纷的成因与内容的多样性、复杂性、易变性总会使这些标准显得凿圆枘方。在此情况下，懈怠或过于敏感往往是实践中难以避免的两种偏向。
其次，解决纠纷所使用的力度与解决纠纷的实际需要常常不相匹配。党委与政府解决非常规性纠纷的力度与几个因素相关：一是与上级领导的关注程度及方式相关。越是经高层批示的纠纷，越是得到地方党委和政府的重视，地方党委和政府解决的力度就越大。二是与地方党委和政府的负责人（尤其是主要负责人）从政的风格及智慧、水平相关。对同样的纠纷，不同的决策者会使用迥然不同的力度加以处理和解决。三是与责任追究制度的宽严程度相关。近些年，各地以“维稳”为目标，对抑制“突发性事件”、“群体性纠纷”的发生以及这些事件和纠纷的解决设定了相应的责任制度，不仅明确地将这方面的情况作为党政负责人政绩评价的重要依据，而且还规定在一定的情况下，对党政负责人追究行政、党纪乃至法律责任。这就使地方党委和政府处置非常规性纠纷的力度同责任追究制度的宽严程度形成了一定的联系。实践中，为了避免受到责任追究，党委和政府负责人往往采取“重药猛治”的方式，尽可能加大解决力度，以突出“重视”的程度。因此，“杀鸡宰牛刀”、高成本解决纠纷已成为具有一定普遍性的现象。
最后，解决纠纷的方式很不确定。由于解决非常规性纠纷的主要目标在于消弥冲突，而并不特别注重是非评价（在许多情况下，对诉求作出是非评价，并依据这种评价确定处理方式，在事实上比较困难），因而，解决纠纷的方式在此时与彼时、此地与彼地，甚至在同一时期、同一地区不同主体之间存在着很大的差异。影响具体解决方式的因素包括：（1）主体表达诉求的强烈程度。强烈、坚定的表达者，得到的满足程度往往会高一些，反之亦然。（2）纠纷得到上级关注的程度，越是为高层所关注的纠纷，主体满足诉求的可能就越大。（3）地方党委和政府对相关资源的掌握的丰富。资源丰富的地区（尤其是财政实力较强的地区），解决纠纷的实体方案也会较为宽松。
诚然，在现实条件下，要求以统一的、程序化的方式解决非常规性纠纷尚不够现实，但随机性过大亦会带来一定的负面效应。首先，随机性过大会影响到非常规性纠纷处置的适时性，既容易造成党委和政府过早介入，浪费其精力，也可能因延误时机而增加纠纷处置的难度。其次，“重药猛治”的偏向容易造成“反弹效应”，即：越是规模和影响大的纠纷，越容易得到高层重视，越是高层重视，诉求越容易得到满足。在此格局下，扩大纠纷的规模和影响本身也成为有关当事人的一种追求。通俗地说，就是“越把事情搞大，越容易得到解决”。而“害怕把事情搞大”事实上已成为地方党委和政府的一个软肋。再次，有些地方党委和政府为消弥纠纷，过度强调案件的特殊性，无条件地迁就当事人的某些要求，不惜损伤法律原则，既影响了人民法院正常的司法审判活动，亦不利于法律、政策的统一性的维护。
3．解决社会纠纷的各机构未能统一协调，程序上亦未能恰当衔接。
由于体制上的因素，解决社会纠纷的各机构都依照自身的功利目标和确定的方式进行运作。主观上，各机构缺少与其他机构之间互相配合的明确意识；客观上，各机构之间也缺少必要的、经常性的沟通与联系。更具体地看，这方面的缺失有：（1）各地方尚不存在一个综合掌握社会纠纷信息，协调各机构行为的平台，相关机构各自为政，彼此相对封闭。（2）各机构在处理纠纷时，对处理方案和结果所可能引起的负面效果缺少应有的考虑。许多纠纷虽然经过了某一机构的处理，但纠纷中蕴含的当事人间的冲突并未消除，甚而引起更为强烈的冲突。近些年中，“涉法上访案件”大量增加，而所谓的“涉法上访案件”正是司法处置后未能真正解决的纠纷，或经司法处置后又进一步引发的纠纷。（3）各机构解决社会纠纷的职责与功能缺少科学、合理的划分，容易造成相互推诿或不必要的重复处置的问题发生。特别重要的是，司法与其他解决手段之间的关系未能合理界定，司法在解决社会纠纷中的辐射效应未能很好体现，而其他手段对司法解决的替代作用同样未能得到有效发挥。比如，司法判例对于其他机构解决纠纷应有的示范功能未能被充分利用，而司法与仲裁、调解等手段的衔接在运作上还存在着诸多问题。虽然法院对减少诉讼总量，强化非诉讼方式的作用有着强烈的愿望，但在制度上、实践上并未能为其他非诉讼手段的运用提供必要且完善的支撑。概括地说，我国既存在着社会纠纷解决力量总体不足的问题，也面临着现有力量未能充分、有效利用的缺陷。
4．社会纠纷的解决机制与抑制防范机制未能相互照应，存在着一定程度的脱节。
社会纠纷解决的目标不仅在于使现实的纠纷得以平息，更重要的是应使纠纷的处置对社会公众形成积极的引导或示范作用，使社会管理层从中获得一定的启示，并积累相应的经验，从而产生抑制和防范同类纠纷发生的效果。然而，我国社会纠纷的解决过程中对抑制和防范社会纠纷的发生考虑不够充分，解决机制与防范机制之间存在着一定程度的脱节。
首先，解决纠纷的机构往往注重消除个案冲突或对个案的权益关系作出评价与处置，而忽视处理结果所可能形成的边际影响和示范效应，特别是某些纠纷的处理结果往往从负面激发相关当事人的不正当行为与诉求，成为新的纠纷形成与出现的导因。其次，解决纠纷过程中不善于对纠纷的成因作透彻的分析，纠纷形成的源头往往被忽略，纠纷中蕴含的经验教训未能受到重视。实践中存在着一边解决和处置纠纷，一边又引发同类纠纷的情况。甚至同一管理部门，既是纠纷的解决者，同时又是纠纷的制造者。此外，由于解决纠纷的主要任务由法院等专业机构承担，而党委和政府往往把解决纠纷看作是偶然性、突击性的工作，因而对社会纠纷发生、发展以及解决的规律缺少系统性的考虑，防范机制与解决机制之间相互照应不够，一定程度上削弱了社会纠纷的控制能力。
五、完善我国非常规性纠纷解决机制的意见与建议
胡锦涛同志指出：“构建社会主义和谐社会的过程，就是在妥善处理各种矛盾中不断前进的过程，就是不断消除不和谐因素、不断增加和谐因素的过程。”这表明，能否尽快建立起完善的社会纠纷解决机制，能否使我国各种社会纠纷尤其是非常规性纠纷得到有效、合理的解决，关系到我国和谐社会建设的总体进程。
（一）完善社会纠纷解决机制的基本取向及原则
第一，转变处置方式，坚持依法治理。
如前所述，在目前我国政治动员机制强大，政治资源较为充分，而以法律手段解决纠纷的能力还比较有限的情况下，不可避免地要借助于政治的手段解决一部分社会纠纷，尤其是非常规性社会纠纷。然而，我们也应该看到，只有同时坚持依法治理，才能最合理而有效地解决纠纷，真正实现“长治久安”的目的，否则，难以找到解决纠纷，减少纠纷的最终出路，甚至会扩张“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”效应，使得解决纠纷的过程成为酝酿新的纠纷的温床，使纠纷与矛盾普遍化与尖锐化。
强调对纠纷的依法处置的理由在于：首先，法律的规范性以及预先设定性，使人们的行为及其法律后果成为可预期的事实，这就防止了处置的随意性，维系了处置的正当性。其次，由于法律的最基本功能就在于调节利益、处置纠纷并救济损害，它作为成熟的、技术化的、普遍适用的规范，是合理处置纠纷最有效最适用的准则。按照法律及法理来处置纠纷，不仅有利于该纠纷的正当合理的解决，而且可以作为今后同类问题的处置方案，防范和有效处置今后可能发生的纠纷。再次，法律机制按照合理化与有效性原则设置，采用法律机制和法律程序来处置纠纷，是在常态社会条件下解决纠纷最适当的渠道和方式。不仅如此，用这种专门的、技术化的手段来处置纠纷，可以防止社会纠纷尤其是非常规性纠纷对政治机体的直接冲击，避免在处置纠纷过程中损害党和政府的权威与形象。
在实施依法处置纠纷过程中，应当坚持和强调一些基本的法律原则。例如，法律中普遍贯彻和体现的损害救济原则、过错责任原则、诚实信用原则等。一般情况下，不能支持、迁就任何在法理上不能成立的诉求。例如，没有政府因素介入的非法集资，可以由政府来协助处理，但不能由政府来买单（政府有责任的除外）。此外，还要适当强调法律适用的时效性，坚持法不溯及既往的原则。任何政策要求与法律规范，都有比较严格的时限性要求，对于其生效前的行为不能追溯适用，否则，势必造成两方面的不良后果：一是对惩戒而言，会不教而诛，丧失起码的正当性；二是对利益而言，将会因为取消时限而导致以有限资源去应对无限需求，任何主体都无力承受这种需求的压力。不仅如此，如果因屈从某些压力而放弃对适用时效的坚持，还会产生不良的示范效应，导致规范和规则丧失其权威性，造成更为严重的社会后果。不过，坚持不溯及既往原则时也允许有某种灵活性。如果历史上处置显失公正，可以参照新的政策与法律规定采用某种方式给予一定的弥补。但即便如此，也不能打破规范的时效性，直接套用新的规范。
实现依法处置，应当注意使用司法力量，通过法律程序解决纠纷。在纠纷解决机制中，法律手段应当成为最重要的手段。而司法机构作为纠纷解决的最重要的力量，其地位与功能应当得到充分的肯定，尤其是对涉及重大利益冲突的纠纷，采用司法程序解决，能够更加充分地保证纠纷解决的有效性与公正性。与此同时，应当发展多元化的纠纷解决机制，仲裁、行政裁决与调解，行业组织以及其他自治组织调解解决等方式，也是依法处置的有效制度性安排。在社会纠纷已经呈现普遍化与复杂化的发展趋势之时，单一的纠纷解决组织、手段与程序已经远不能适应纠纷解决的实际需要，必须充分发挥多元化的纠纷解决机制的作用。多元化解决纠纷的机制，也是依法处置的应有内涵。
总之，对待各种社会纠纷，在实体上、程序上都应尊重和依循基本的法律原则，克服和避免随意性，把解决社会纠纷的过程实际地体现为倡扬合理的社会秩序，建立健全社会规范的过程。即便对于某些无明确法律依据或依照现行法律难以处置的纠纷，也应在符合基本法律原则的前提下加以处置。
第二，掌握处置策略，有效应对纠纷。
有效应对目前日益增长的社会纠纷，需要制定正确的处置策略，我们认为，在策略方面，应当坚持以下四点：
一是常规处置。即采用常规力量，通过常规渠道处置纠纷，不轻易启动非常规纠纷处置机制，即使对于非常规性纠纷，也要尽量纳入常规处置渠道。常规的手段，是指行政的、司法的，以及其他方面的制度化纠纷处置手段。司法是处置纠纷的专门机构，而政府行政机构的重要职能之一也是处置纠纷，用行政、司法以及其他制度化的纠纷处置手段来处置纠纷，既可以达到有效应对社会纠纷，合理解决社会矛盾的目的，又可以避免对社会秩序和统治秩序的冲击，最大限度地防止人心波动和社会动荡。
常规处置，还有另一个意蕴，即避免动辄依靠党委采用政治动员方式解决纠纷。党委是我国纠纷解决机制中的领导力量和指挥中枢，但党委本身不是行政与司法机构这样的专门处置具体纠纷的机构，不宜轻易实施全面的政治动员，利用党委的政治资源解决纠纷。应当把纠纷解决作为具体的管理技术问题来处理，防止党委领导陷入具体矛盾而忽略了大政方针的制定与贯彻，同时也避免社会纠纷对政治秩序的冲击。
常规处置，还需要注意慎用警力。警察作为国家治安力量在纠纷解决中有重要的作用，但警察作为直接的国家强制力的体现，除了在非常规性纠纷发生时担任维持社会秩序等任务外，一般不能作为解决纠纷的主要力量。也就是说，警察压制，通常不能作为解决社会纠纷的主要手段。警察压制，一方面，可能增加纠纷主体的对立情绪，甚至导致纠纷主体把怨恨移转至党委和政府；另一方面，警察压制往往意味着纠纷升级。因此虽然在一些非常规性纠纷、尤其是表现形式比较激烈的常规性纠纷中动用警察维护治安秩序的情况不可避免，但考虑其可能产生的负面影响，应当慎用警力，尤其是应尽量避免大强度地使用警力及警具。
二是主动处置。所谓主动处置，是指纠纷处置应当注意事前预防，把握先兆，前期处置，疏导为主。主动处置是有效防范和处置纠纷的普遍性要求，同时，也是这些年纠纷处置中所形成的重要经验。
“事前防范”是主动性最突出的体现。这种防范，从根本上讲，就是在国家管理与社会治理的过程中，协调利益关系，防止和减少经济与社会发展中可能出现的各种矛盾。同时，防范机制中应包括比较完善的纠纷处置机制，使之能够有效的分解和处置不同的社会纠纷，尤其是防止常规性纠纷因不能及时解决而发展为大的社会冲突。“前期处置”是指在纠纷萌芽和初发阶段抓紧处置，避免纠纷由小而大，减少纠纷的社会损失。“把握先兆”是指建立健全信息情报系统，及时发现和掌握各种复杂动态，消除各种控制上的盲区。“疏导为主”则是考虑到我国现实中社会纠纷往往与社会转型的大背景相关，纠纷各方的利益诉求通常都有一定的合理性，同时，虽然纠纷的发生会带来一定的消极影响，但毕竟有别于对抗现存统治秩序的政治冲突和斗争，因此，处置社会纠纷时除了维护正常社会秩序所必要的措施外，应当坚持疏导为主，即注意以合理的方式妥善解决纠纷，如果单纯压制，非但原有的纠纷不能有效解决，而且可能酿成新的矛盾。
三是技术处置。纠纷处置是一项社会工程，其有效运作需要一种对纠纷的技术化处理以及相关技术条件的支持。这首先是要求在理念上和措施上将社会问题甚至政治问题技术化，也就是将社会纠纷（包括非常规性纠纷）由社会政治问题转化为管理技术问题，按照法律法规的要求，以常规的管理手段去处置，避免将群体和个人的利益诉求乃至为实现其利益某些过激行为作为政治对抗行为，采用政治手段以及非常规性的国家强制手段加以应对。在当前，特别应当把握的是，战略上重视和关注各种纠纷可能形成的政治影响，保持敏锐的政治嗅觉，而在战术上，则要求将政治问题转化为法律问题及管理技术问题加以解决。其次是要注意纠纷处置机制的技术合理性。这是指采用最有效的机制与手段去保证应对机制的有效性与高效性。再次，应当为纠纷处置机制提供相关技术条件的支持，使其能够有效运转。例如，情报信息系统应当健全，以便能够迅速反应，及时采取措施；又如，应当通过社会监督管理技术的完善，增强对社会经济活动和其他社会活动的日常监督控制能力；此外，在社会纠纷、尤其是大规模社会纠纷发生时能够调动各方面的资源有效应对。
四是分层处置。所谓分层处置，指各纠纷处置主体应当各负其责，按照划定的工作范围，依照法定程序处置各类纠纷，下级要避免矛盾上交，上级要防止越俎代庖或者推卸责任。这些年的经验教训说明，如果不注意分层处置原则，将会扭曲社会纠纷解决体制，形成矛盾和冲突的集中倾向，尤其是使大量矛盾向中央汇聚，甚至使局部性问题发展为全局性问题，造成较为严重的不良后果。
分层处置，首先应当注意明确各级的职责范围，注意将矛盾限制在局部，解决在基层，这也是前述主动处置、前期处置的要求。其次要求各级领导适当注意工作范围，中、高层领导对发生在基层的问题的干预应注意方式与限度，通常应当按照程序，通过各级各相关管理单位的职能作用处置纠纷。如果上级领导过多地干预、介入具体的纠纷解决，可能会不自觉地引导相关主体越级、越层将矛盾上引，将事态扩大，不仅牵扯和浪费上级、高层的精力，而且也使下层、下级的解纷功能部分丧失，使正常的程序、常规解纷机制部分失效。
（二）完善非常规性纠纷解决机制的几点具体意见与建议
1．建立统一的社会纠纷信息收集、分析和协调平台。
及时、准确、全面地掌握社会纠纷信息，是恰当有效处置社会纠纷的前提与重要保障。目前存在的问题是，社会纠纷信息分散于各部门和机构之中，各部门和机构之间缺少经常性的沟通，且信息的处理责任不明确。与此同时，信息的收集渠道与体系也有待扩展和完善。因此，我们认为，可以考虑以县、区以上行政区划为单位，建立统一的社会信息收集、分析和协调平台。具体设想是在政法委或维稳办中设立专门机构（下称“专门机构”），统一收集并处理本区域各种社会纠纷的信息。各部门、各机构（包括公安、检察、法院、安全、军队以及党、政各部门和机构）将收集的社会纠纷信息通过网络系统或其他方式，汇集于该专门机构。同时为保证社会纠纷信息正常、全面收集，在党、政各机构或部门中，设立专门的信息收集人员，明确相应的信息收集和报告的责任。在机构或部门社会管理辐射力所不及的社会生活领域，聘请符合条件的人员充任专、兼职社会纠纷信息收集员，从根本上消除信息控制的盲区。前述信息收集和处理专门机构对所收到的信息，应依据纠纷的主体、性质、规模、冲突的方式等，对纠纷进行分析归类，并可依据一定的标准对纠纷进行分级，达到一定级别的纠纷汇入上一级信息收集机构。
前述专门机构应具有强有力的协调能力，协调各社会纠纷处理机构的工作，但不应干预司法、仲裁等专门机构对社会纠纷的实体处理。对于依法应由司法、仲裁等机构受理或处理的社会纠纷，可以督促这些机构受理或处理。这些专门机构应成为党委、政府实施社会管理的重要助手，适时、准确地把相关社会纠纷信息提供给党委和政府，并向有关部门进行通报，必要时还可向社会通报，提示有关部门或社会公众对某些情况或问题予以关注。
2．强化司法审判解决纠纷的能力，突出司法机构在消解非常规纠纷中的作用。
在社会纠纷解决机制中，法院的司法审判始终是重要的环节，并将逐步发挥主导的作用。因此增强法院对社会纠纷包括非常规性纠纷的处置能力十分重要。强化司法能力的措施是多方面的，包括合理调整法院的设置与布局以及内部组织机构，使其更能有效应对纠纷处置要求；改革审判程序，提高诉讼效率，以便合理高效地解决各类纠纷；加强司法与非司法纠纷处置方式的有效衔接以及消除司法腐败保障司法公正等。针对非常规性纠纷解决，尤其应当注意以下三个方面的问题：
一是更新司法审判理念，兼顾审判的法律效果与社会效果。虽然有立法上的限制，但司法实践中法院以及审判人员自由斟酌的空间仍然很大。同样的案件，在不违反立法的前提下，可以采用不同的程序手段，乃至有不同的实体处理方式，相应产生的社会效果又迥然相异。因此，法院及审判人员必须充分考虑更加有效、实际地保护当事人的合法权益，更加有效、实际地解决纠纷，在依法审判的前提下，法院应当高度重视审判行为的社会效果。
二是注意充分运用调解等“软性”司法手段，化解矛盾，解决纠纷。[4]司法审判目标不应简单停留在对社会纠纷的是非作出法律评价，而应追求纠纷的真正解决，亦即矛盾与冲突的化解与缓和，提高审判的综合效益。同时也是考虑到转型期社会纠纷尤其是群体性纠纷发生受到多方面的因素的影响，往往不能简单的作或是为非的法律评断，因此应广泛运用调解、和解等“软性”的法律手段。当然，这些手段的运用不能损害公平正义以及效率的基本要求。
三是建立健全公益诉讼制度，将群体性纠纷纳入司法评价与处置系统。对于政府社会管理中影响面较大，与社会公众的利益直接相关、人民群众反映较为强烈的问题，可以通过公益诉讼方式加以解决，避免不当的社会管理行为损害多数人利益，损伤人民群众对党和政府的感情，并避免社会抱怨长期蓄积而不能得到宣泄。公益诉讼可由律师提起，也可由普通公民提起。败诉的决策机关或行为实施单位应承担律师的诉讼费用。检察机关也可依据法律监督权提起公益诉讼。有关公益诉讼与现行行政诉讼受案范围的关系，应在认真研究的基础上加以协调。
3．完善非司法纠纷解决机制，形成和强化纠纷解决的合力。
发展替代性纠纷解决机制（ADR）是现代各国解决社会纠纷的重要方式，[5]也是完善我国非常规性纠纷解决机制的重要选择。而在我国特殊的社会条件与制度背景之下，我国的非司法纠纷解决机制，呈现出自身特色。在这方面，应当着眼于以下几方面的工作：
（1）发挥政府管理职能部门调处社会纠纷的作用。
政府职能部门应逐步建立专门的社会纠纷调处机构，调处在行政管理过程中发现的、与本部门职能相关的纠纷，或由实施行政管理行为所引发的纠纷。[6]为此，工商、税务、质量监督、卫生防疫、知识产权、国土管理等各部门都应建立专门的社会纠纷调处机构，并尽可能在这些环节中解决相关纠纷，对相关社会纠纷的解决应当成为这些政府职能部门行政管理工作的重要内容。
进一步强化交通警察、派出所、司法所调处社会纠纷的功能。要通过立法逐步明确这些机构调处社会纠纷的程序及效力。调处纠纷的实绩要纳入到对这些机构工作成效的考核目标之中。鉴于基层派出所、司法所存在着人力匮乏的问题，可以考虑充分利用国家司法统一考试合格人员，这类人员在正式被录用为司法人员前（含律师），可要求在基层派出所或司法所实习一至二年，协助处理相关社会纠纷。
（2）进一步完善调解制度，更有效地发挥社会调解的作用。
首先是进一步强化人民调解的制度与功能。根据现实条件下社区分布的状况，对人民调解组织体系进行重新调整和布局，使人民调解组织全面覆盖各基层区域。与此同时，调解组织的构成也要结合现今社会中的人伦关系的特点，广泛吸收有较高社会威望（包括知识界精英以及社会知名人士）参加人民调解组织，提高人民调解组织成员的素质，使社会威望与制度权威都能在调解组织中发挥积极效应。为此，应当把参加调解组织作为一项在全社会有重要影响的公益活动加以提倡。同时，要强化人民调解的效力。当事人向人民调解组织申请调解的行为，应作为诉讼时效中断的法定事由。人民调解程序中所形成的调解书或和解协议，对当事人具有约束力，在后续诉讼或仲裁程序中，应认可其法律效力。
其次，要根据我国政治体制所具有的统一性特点，协调与综合利用民间与官方各个方面的调解资源，建立“大调解”格局，尽可能地有效化解社会纠纷尤其是非常规性纠纷。要将法院、政府、人民调解组织、各种行业协会以及其他中介组织的力量整合协调起来，在分工负责，不损害各自功能特点的基础上，建立信息沟通、处置协调、工作互助与对接的“大调解”工作机制。
（3）鼓励其他非政府组织（NGO）与个人发挥调处社会纠纷的功能，利用其特有的条件与优势，调处相关方面的纠纷。
调处纠纷的非政府组织主要是指各种仲裁机构、行业协会、中介机构。我国的非政府组织体系还不发达，其功能还有待进一步发挥。在政府的支持下，依靠各种非政府力量调处社会纠纷包括非常规性纠纷，是发挥社会自身功能完善纠纷解决机制的重要举措。在这方面，尤其应当注意各种仲裁机构的作用。我国的仲裁机构有待进一步健全，仲裁制度应当进一步完善，仲裁事业需要进一步拓展。应当注意行业性仲裁机构的发展，注意发挥其在行业性纠纷尤其是群体性纠纷中的调处功能。
在发挥中介机构与人员的作用中，应当十分注意发挥律师的功能。由于律师直面各种社会纠纷，具备专业知识和处理社会纠纷的经验，律师在我国社会纠纷解决机制中，应有更多的作为。倡导当事人将纠纷提交具有较高公信力和权威性的律师调处。律师事务所同时应当具备调处社会纠纷的功能。律师事务所或律师受双方当事人委托居中调处纠纷，不应视为违反有关利益冲突的行业规则。政府应设立公职律师或特邀一批社会律师无偿为纠纷主体提供代理服务。律师参与的积极作用在于：（1）梳理、整合纠纷主体的诉求，以使当事人的诉求趋向于统一和合理，减少纠纷解决的难度。（2）律师可代表纠纷群体与相关部门或机构进行交涉和协商，同时也可把有关部门或机构的正确意见带入到纠纷群体之中，加强双方之间的对话与沟通。（3）律师具有一定的中立性和公信力，容易取得纠纷主体的信任，律师的意见也容易为纠纷主体所接受。（4）律师的介入可以将无序的、非理性的纠纷及表达方式引入到理性化的程序之中。
4．采取专门措施，建立必要机构，重点解决当前以及今后一段时期较为集中的几类群体性纠纷。
对拖欠民工工资、房屋拆迁及土地征用、企业改制、金融机构（含证券公司）关闭等类型的群体性纠纷，在问题突出的地区或时候，应当采取一些专门措施予以应对。可由政府相关部门组成或协助组成专门的调处或仲裁机构。这类机构可由政府相关部门人员以及有关法律、行业专业人士组成，但参加的人员不代表其所在单位。各机构均应制定并适用相关的调处纠纷的程序与制度。这类机构受理此类案件可以不收费或少收费。建立这些专门机构的理由在于：（1）通过常规性机构，可以分解党委、政府的正面压力。（2）运用理性化的程序解决这类纠纷，可防止纠纷引发其他负面影响，且有利于缓释当事人的情绪。（3）设立专门机构也表明党委、政府对此类纠纷的重视。（4）这类机构有较强的行政色彩，较之司法程序，在处置方式上具有较大的灵活性。（5）各地在过去的实践中已积累了一定的经验，已经形成了有一定普遍性的处理方式。
（责任编辑：李仕春）
【注释】
*西南政法大学教授、博士生导师。
本文系国务院法制办设立的“我国社会纠纷的解决机制、体制与制度”课题的阶段性成果。龙宗智主持本项研究并参加了本文部分内容的撰写。刘作明、张建魁、汤火箭、黄维智、张良庆等参与了本课题的研究，在此谨致谢意。
[1]国外相关调查结果也显示，现有的纠纷解决机制不能有效满足低收入人群和其他弱势群体的需求。弱势群体个人条件比较差，教育程度偏低，谈判技能较差，难以阻止纠纷发生与升级。此外，与社会其他群体比较，弱势群体并不能在同等程度上运用纠纷解决机制解决问题。参见（澳）弗朗西斯·里根：《澳大利亚的纠纷解决：理论、实践和困难》，载《中国·澳大利亚“纠纷解决替代机制与现代法治”研讨会论文集》，法律出版社2003年版，第37页。
[2]2005年4月7日《南方周末》第18版。
[3]按照林德布洛姆的观点，社会成员对社会统治权威的服从，很大程度是缘于国家同社会成员之间的资源交换。参见林德布洛姆：《政治与市场》第一部分，上海三联书店1994年版中译本。
[4]解决社会转型期出现的纠纷，采取能保持平衡的解纷方式则更加合适。参见强世功：《调解、法律与现代性：中国调解制度研究》，中国法制出版社2001年版，第36页。
[5]棚濑孝雄先生称：“重视审判外的纠纷处理机关及其解决纠纷的过程，对它们发挥的功能进行研究，不只是因为它们构成一个社会纠纷解决体系的基础部分，因而具有量的重要性，而且还因为对它们的研究在提高社会解决纠纷的整体质量上也有重大意义”。参见（日）棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社2004年版，第262页。
[6]行政解决的迅捷且成本较低，行政解决也具有一定的专业性，综合性等。参见何兵：《现代社会的纠纷解决》，法律出版社2003年版，第225页。
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