司法改革:赋予非诉讼调解协议合同效力

　　改革背景

　　合同是双方当事人的法律，一旦有人违反合同，诉讼便成为通常解决纠纷的渠道。但是，诉讼不能也无法包打天下，各种非诉讼纠纷解决机制因应时代需要登上了历史舞台。不过，由于各种调解协议没有法律上的效力，任凭当事人反悔，在很大程度上影响了调解组织的积极性，也影响了诚信关系的建立。两个人可以订立合同，但加上一个中立第三方调解所达成的协议怎么就不是合同呢？这一问题成为解决调解协议自身效力的关键。

　　推进情况

　　●启动

　　1991年的民事诉讼法规定，“人民调解委员会依照法律规定，根据自愿原则进行调解。当事人对调解达成的协议应当履行；不愿调解、调解不成或者反悔的，可以向人民法院起诉。”根据这一规定，调解工作的灵活性充分体现，但严肃性、约束性受到损害。为改变这种状况，最高人民法院于2002年发布了《关于审理人民调解协议的民事案件的若干规定》，明确规定“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。”2007年的《劳动争议调解仲裁法》规定，“调解协议书由双方当事人签名或者盖章，经调解员签名并加盖调解组织印章后生效，对双方当事人具有约束力，当事人应当履行。”这把调解协议具有民事合同性质的范围进一步扩大。

　　●进展

　　2009年7月，最高人民法院发布了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，从而一劳永逸地解决了非诉讼调解协议的合同效力问题。

　　●措施

　　根据最新的改革方案，所有非诉讼调解协议，包括人民调解协议、行政调解协议、没有仲裁协议的仲裁调解协议、商事调解协议、行业调解协议以及其他承担调解职能的组织和个人主持达成的调解协议，均具有民事合同性质。具体措施包括：第一，当事人一方或双方对调解协议反悔，可以向人民法院提起民事诉讼。审理的对象是达成的调解协议，而以前的纠纷或文书作为证据使用。第二，双方当事人可以就调解协议的效力问题，申请人民法院司法确认，从而获得强制执行力。第三，调解员或调解组织参与调解协议（合同）的形成，但由于其身份是中立的第三方，因此一般情况下不出庭作证。第四，具备下列条件的，调解协议有效：当事人具有完全民事行为能力；意思表示真实；不违反法律、行政法规的强制性规定或者社会公共利益。第五，有下列情形之一的，调解协议无效：损害国家、集体或者第三人利益；以合法形式掩盖非法目的；损害社会公共利益；违反法律、行政法规的强制性规定；调解人强迫调解的。

　　●典型

　　2003年，山东省青岛市总工会会同市劳动和社会保障局、市中级法院联合下发《劳动争议调解实施办法》，探索并建立了劳动争议调解协议具有合同效力的司法保障制度。2008年，全国各类劳动争议调解组织共受理劳动争议约45万件，调解成功6.6万件；全国区域性、行业性劳动调解组织受理12.3万件，调解成功10.3万件。

　　基本成效

　　赋予各类非诉讼调解协议民事合同效力，实现了调解、仲裁、诉讼的衔接，强化了各种纠纷解决机制处理结果的效力，提高了调解组织化解纠纷的能力，激励了化解纠纷的积极性，提高了化解纠纷的效率，也在很大程度上促进了各种非诉讼纠纷解决机制的发展。通过这项改革，纠纷当事人对于自己的承诺更加慎重，对自己的信用也更加重视，有利于培养更高的法律意识和诚信意识。