关闭16种矿的合法性不容置疑 攻坚战第二战役尚需重拳出击
| 关闭16种矿的合法性不容置疑 攻坚战第二战役尚需重拳出击 |
2006-11-23 |
——本报召开座谈会。相关专家、学者分析当前整顿关闭矿井形势 特邀嘉宾 朱振芳国土资源部开发司 李金峰国家发改委产业发展研究所 杨敏英中国社科院数量经济与技术经济研究所 张占良北京仁丰律师事务所 梁超北京岳成律师事务所 王科峰北京科华律师事务所 张国卫检察日报总编室 座谈背景 近日，本报组织召开专题会议，特邀有关专家就关闭16种煤矿的合法性等问题进行了座谈。这次座谈会的召开，基于以下背景： 2005年4月，全国人大常委会组成检查组，分别到全国10个省(直辖市、自治区)对以煤矿为重点的高危行业进行执法检查。 到目前为止，第一阶段的任务已基本完成，第二阶段的工作正在积极推进。 在关闭16种矿井的过程中，少数人心存疑惑，认为法律依据不足。为此，本报前不久发表了法律依据的解读(见 为了进一步解疑释惑，本报特邀一直关注这一问题的相关专家、学者进行座谈，力求从更多的角度、更深的层面。就这次进一步整顿关闭矿井的现实问题及深远意义，作进一步解读，以帮助相关部门及有关人士加强对此项工作的理解，统一思想，增强依法整顿关闭的信心和决心。 关井依据充分合法合情合理 《意见》是对《安全生产法》等相关法律的进一步细化和具体。《意见》出自12个政府部门，经过国务院转发，已上升到国务院法规的层面。因此，此次整顿关闭矿井工作具有充分的法律依据。 不可否认，我国煤矿整顿关闭工作已取得了一定成效，但直到目前，布局不合理的煤矿、不具备安全生产条件的煤矿、达不到规定规模标准的煤矿和非法煤矿仍大量存在，此次由多个部委联合提出整顿关闭部分煤矿的问题，具有重要的现实意义和战略意义。 张国卫—— 12个部委联合出台《意见》，并经国务院办公厅转发，应该说它的合法性是值得肯定，且不容置疑的。煤矿安全事故不只小煤矿会发生，大煤矿也会发生。有的小煤矿只要采取了可靠的安全保障措施，也有可能逐步发展成大煤矿。但总的来说，整顿关闭部分煤矿是我国当前产业政策调整的需要，是国家从大局出发而作出的一个重要决定。由于一些煤矿本身的局限性，不符合产业政策的要求，所以整顿关闭部分煤矿既是合法的，也是合理的。 李金峰—— 煤矿治理整顿是一个老问题。多年来，不管是出于调整供求关系的需要，还是从改善安全生产状况、保护煤炭资源、优化煤炭工业产业结构的要求出发，政府曾多次以不同的方式对部分煤炭企业进行整顿或者关闭，而其中小煤矿一直是备受关注的焦点问题之一。客观地讲，在各级政府部门的共同努力下，每次整顿关闭工作都取得了一定成效，确保了煤炭工业的平稳运行，满足了国民经济发展对煤炭的需求。应当看到，直到目前，煤矿治理整顿的最终目标仍未实现，煤矿生产秩序混乱的局面并未得到根本扭转。布局不合理的煤矿、不具备安全生产条件的煤矿、达不到规定规模标准的煤矿和非法煤矿仍大量存在。此次由多个部委联合提出整顿关闭部分煤矿的问题，具有重要的现实意义和战略意义。 张占良—— 国务院办公厅转发的国家安监总局等12个部委的《意见》，是对我国《安全生产法》《矿产资源法》《煤炭法》以及国务院相关条例、规定的细化和具体。《意见》中关于关闭16种煤矿的规定符合我国相关法律的要求，我认为这些规定没有不合法之处，应当在实际工作中予以坚决贯彻执行。 杨敏英—— 我对整顿关闭矿井这件事关注已久。看了《意见》后，我认为非法煤矿要坚决关闭，这是毫无疑问的。关闭非法煤矿是地方政府和当地百姓都支持的事情。非法煤矿的开采，不会给当地政府和百姓真正带来利益，至多是给矿主和一些不坚持原则的官员带来好处。关闭矿井要依据各地资源储量、运输能力和消费状况来决定规模水平。 相关链接 今年11月12日，山西省灵石县王禹乡南山煤矿因井下火药库存储至少4吨非法私制炸药而发生爆炸，造成34人死亡。后经事故调查组查明，该矿本来是年产3万吨、资源枯竭、证照过期、应当依法关闭的矿井，但这个“该死”不“死”的小煤矿，神通广大地跨越了一道道政策关卡，非法生产了近一年。在极度混乱的生产管理下，南山煤矿疯狂越界开采，大量非法购买、储藏私制炸药直至酿成悲剧。 四川省政府决定在近期关闭4类小煤矿：在2007年底前，年生产能力在3万吨及以下的矿井；“三证”(采矿许可证、煤炭生产许可证和煤矿安全生产许可证)分别在2006年、2007年到期且煤炭资源枯竭的矿井；6万吨及以下的煤与瓦斯突出的矿井；取得相关证照，但管理滑坡，经停产整顿仍不具备安全生产条件的矿井。 编辑感言 像南山煤矿这样的例子还有很多，如果早日关闭这类煤矿。就不会有那么多矿工失去生命。有专家坦言，不少矿难的背后，恐怕不仅仅是监管不严和失职的问题，可能还有腐败问题，至少表现出来的就是公共权力部门化。从关注人的生命安全和铲除腐败的角度来看，煤矿整顿关闭工作符合人民群众利益的需要。 四川等省根据有关规定及本地实际情况关闭矿井，希望通过整合之后，利用现代科技手段管理煤矿，实现安全发展，从这种意义上讲，煤矿整顿关闭合法、合理、合情。 树立执法权威增强关井效果 煤矿整顿关闭工作应明确地方政府的法律责任，其效果应与地方政府的政绩考核挂钩，调动地方政府的工作积极性；同时，在执法工作中，应明确各相关部门职责，加强配合，协调统一。 同时，地方政府也应明确关闭矿井的主管部门，以防出现多部门管理变成实际上没有部门管理的局面。 张占良—— 煤矿的整顿关闭工作是牵涉到广大矿工人身安全的大事，必须切实贯彻执行。但是，“徒法不足以自行”，仅靠法律的力量来推动此项工作的开展是远远不够的，还需要依靠行政的、经济的多种手段，充分调动各级政府依法行政的积极性，切实将关闭成果与政府工作业绩挂钩，与行政领导的业绩、责任紧密联系起来，才能更有成效。 王科峰—— 根据国家相关的法律规定，对煤矿进行停产整顿和关闭的权力在地方政府，国家安监总局、国土资源部等相关部门要对地方政府进行监督。对整顿关闭16种煤矿过程中出现的问题，我认为，应将《意见》和相关条款的法律解读传递给省级人民政府，由各省(直辖市、自治区)来制定相关的地方性法规或规章，并制定配套的实施办法，处理好后续问题。采用多部门联手的工作机制，显示了国家对整顿关闭工作的信心和决心，但应考虑到执行时的可操作性，真正做到责任落实到地方各级人民政府及有关职能部门。 粱超—— 我认为，整顿关闭工作既然有了相应的目标，并且符合国家的相关法律规定，在执行过程中就一定要从严，形成一个严肃的执法环境，否则一个问题不解决，就可能会形成连锁反应。 《意见》是由12个部委联合发文，国务院进行转发的，表现了国家对此项工作的高度重视。但是，多部门联合执法，在一些地方也容易出现扯皮的现象，因此，煤矿整顿关闭工作应该将权力相应地集中在一个主体部门，国务院应该确定一个直接负责此项工作的主导机构，切实提高整顿关闭工作的效率。 张国卫—— 在煤矿整顿关闭工作中，应进一步明确地方政府的职责。《意见》规定，整顿关闭煤矿工作由地方政府负责，但是，地方政府中到底由哪个部门负责，应该进一步明确。现在地方政府对一些专项活动，往往采取“工作领导小组”的方式，但这种多头管理的方式，实际上到头来往往是无人管理。在具体执法过程中，某某“工作领导小组”也不能是执法主体，如果涉及到行政诉讼的话，“工作领导小组”也不是一个诉讼主体。 相关链接 湖南省有关部门对煤矿发证程序和期限等进行了专门研究和协调；福建省规定，由各地分管副县长(重点县由县长)担任打击煤炭非法开采行为工作领导小组组长，组建由副科级以上人员为组长的监督组，派驻各乡镇，乡镇长包山头，一般干部包井口，技术员与煤矿企业一对一挂钩；山西省人大常委会通过实施《矿山安全法》，调整了安全监管执法主体，增加了打击非法采矿点等条款。 编辑感言 提高关井效果的关键，在于各地政府能否深刻认识到此项工作的极端重要性和艰巨性，只有认识到这一点，各地方政府才能树立强烈的责任心，主动结合当地实际，想出好办法，采取切实可行的措施。 针对一些地方对整顿关闭矿井工作还存在等待观望、存侥幸过关幻想的现象，日前，李毅中局长强调，各地要对辖区内煤矿再次排查认定，关闭矿井数量不局限于原已上报的数量，凡属16种类型之一的，都要列为关闭对象。 消除负面影响维护法律尊严 整顿关闭煤矿过程中不可避免地会遇到一些阻力和困难，特别是一些地方政府在认识 上存在着片面性，工作上存在畏难情绪。但是并不能由此对整顿关闭工作的合法性产生怀疑。相反，应当充分认识到依法关闭整顿工作的重要性与必要性，坚定工作信心。 朱振芳—— 要正确认识和对待小煤矿。众所周知，小煤矿的存在和发展有一定的社会基础和历史背景。小煤矿兴起于“有水快流”的特殊历史时期，在缓解能源、原材料供应不足，发展地方经济，推动国民经济发展等方面作出了一定的贡献。但随着形势的发展，部分煤矿布局不合理、生产工艺落后、浪费资源、破坏环境、安全没有保障的问题表现得比较突出，没有发挥出煤炭经济的规模效益和集约效益，制约了煤炭产业的优化升级。因此，只有通过淘汰落后的生产能力，整合资源，才能实现煤炭生产的规模效益和产业升级。所以，《意见》的出台不仅是必要的，也是及时的。 李金峰—— 整顿关闭工作遇到阻力的原因很多，以下几点应引起足够重视。 其一，整顿关闭矿井所采取的措施多以行政手段为主，缺乏配套措施，特别是强有力的经济手段。事实上，高利润的市场环境在一定程度上抑制甚至抵消了行政手段的作用。 其二，在目前的市场环境下，部分大煤矿急功近利，收购部分小煤矿生产的煤炭，对小煤矿的滋生起到了推波助澜的作用。令人遗憾的是，高水乎的生产力不但未对低水平的生产力造成冲击，反而为其存在提供了“动力”。 其三，资源整合被认为是解决小煤矿问题的重要出路之一，但是有关部门对整合思路、方式及配套措施等相关问题的研究还远远不够。从目前已有的案例来看，大多局限于做表面文章，追求形式。 其四，各级政府之间行政目标错位，难以协调一致，部分地方政府执行煤矿整顿关闭工作甚至到了阳奉阴违的程度，产业政策难以真正落实到位。 张国卫—— 在整顿关闭工作中要广造声势，扩大影响面，提高全社会对整顿关闭工作的认识。 梁超—— 在关闭矿井时，对非法和违法生产的小煤矿，要坚决取缔。 张占良—— 一些地方政府在煤矿设立时违法、越权审批的责任问题，说到底还是利益问题。从法律的角度来讲，某些政府机关违法审批，但不能为非法煤矿披上合法的外衣，这种煤矿应当关闭。 同时，作为行政审批机关及相关人员，应当承担违法审批的行政责任。但作为矿主，更应负主要的法律责任，因为他们往往是违法审批的发动者与推动者。 杨敏英—— 很多小煤矿存在追求眼前利益、安全投入不足、大量浪费资源的现象，还极易破坏环境，对这样的小煤矿要强制关闭，严格执法。 相关链接 四川省政府日前发出《四川省煤矿安全生产监管监察过错责任追究办法(试行)》，要求在县级政府所辖区域内1个月内发现有2处或者2处以上非法煤矿并且没有采取有效制止措施的，对县级政府的主要负责人以及负有责任的相关负责人，根据情节轻重给予降级以上的行政处分。 今年4月，山西省汾西县人民政府专门制定了一套责任到人的监管制度，即爆破填埋矿井深度的实地测量，炸药用量、土方用量的数据记录，以及关闭状态等都由责任人把关并签字，责任人还要对所分管矿井进行长期跟踪监管。 编辑感言 一些证照齐全的矿井为何要关?除因产业政策的调整，行政主管部门撤销其安全许可等原因外，另一个现实也不可回避，这就是一些煤矿的证照是靠找关系花钱并来的，有证照不代表其真正符合国家开矿的有关规定。一些地方政府过分担心整顿关闭工作会对当地经济、社会产生影响，而对应关闭的矿井监管不严格，甚至出现明关暗开等抗拒执法的现象。 当前，一个在整顿关闭过程中衍生出的新问题更应注意，这就是经过整改。一些非法小煤矿披上了合法外衣，其办法就是由证照齐全的合法煤矿对非法小煤矿进行收购。比如，有些地方由合法矿收购非法小煤矿，将其改造为所谓不出煤的副井、风井，但实际上这类副井、风井大部分都在出煤。对这些披着合法外衣的非法小煤矿，更应该加大打击力度。 产业政策调整安全许可撤回 《行政许可法》第一章第八条第二款规定：行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。 由此可知，行政机关为了公共利益的需要，可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。为了维护人民群众的生命财产安全、淘汰部分煤矿落后的生产工艺和经营方式，国家行政机关可依法撤回对部分煤矿的安全许可。 梁超—— 我认为，安全生产管理工作是一项动态性管理工作：一方面，安全生产许可的标准不是固定不变的；男一方面，企业的安全生产状况也处在不断变化之中。国家行政机关对企业安全生产状况的监管存在事前、事中、事后三个阶段。因此，对于煤矿企业来说，获得了安全生产许可证，并不是说其生产安全问题就彻底解决了，企业从此就可以高枕无忧了。换句话说，假如这个矿本来是有证的，但是在生产过程中又产生新的隐患，有关部门是可以吊销它的安全生产许可证的，关闭这样的矿井无可厚非。这是行政机关在行使行政许可权中的吊销权，这就可以回答在关闭矿井工作中存在的“为什么以前是合法的，现在是不合法的”疑问。因此，煤矿在取得了安全生产许可证以后，如何开展并加强动态性的日常监管是一个大问题。 众所周知，法律法规本身不是一成不变的，而是要根据社会经济的发展和国家利益的需要，不断地从立法层面对其相关内容进行调整，否则法律永远是滞后的。在这次煤矿整顿关闭的过程中，一些证照齐全的煤矿也被列入关闭行列，这是出于维护国家利益的需要，并没有超越《行政法》所规定的权限范围。但是，这也引发了国家利益和个人利益、国家利益和地方利益相冲突的矛盾，在这种情况下，就需要出台一定的配套措施进行协调，但是作为法律本身来说，不可能完全平衡所有的矛盾。因此，存在矛盾也是可以理解的。 从我国目前的产业政策方面来说，整顿关闭部分煤矿是整合资源、实现产业升级的现实需要。要想实现这个目标，我国的国情，特别是行政体制决定了只能搞“一刀切”。我认为，对这16种煤矿的整顿关闭工作应该从严进行，一个问题不解决就可能形成连锁反应。众所周知，仅采矿资源分配的不公开、不公正就导致了诸多的腐败问题。 张占良—— 我们不应该将煤矿关闭与煤炭企业的合法经营权对立起来考虑，对于那些不符合国家产业政策的矿井，即使取得了合法的手续和许可，但是由于国家产业政策的调整，国家仍有权 要求其关闭。这是国家在运用公共权力或者说是经济性权力的一种体现。 王科峰—— 从合法性角度来讲，《意见》确定的整顿关闭的16种煤矿，符合国家有关的法律法规的要求。当然，关闭证照齐全的小煤矿可能引发行政诉讼的问题，但涉及到公共利益时，可以使用《行政许可法》第一章第八条第二款之规定，行政许可是可以依据客观情况发生变化撤销或变更的。对其他非法经营的煤矿的整顿关闭工作，要遵循《行政处罚法》的规定办理。 相关链接 1997年，我国开始从纺织行业人手，开展压缩、淘汰过剩和落后生产能力的工作，实施工业结构调整，此后，冶金、制糖、煤炭等行业相继开展了淘汰落后生产能力的工作。实践证明，淘汰落后生产能力、实施产业结构调整是改造提升传统产业、加快产业优化升级、全面提高行业素质和增强竞争能力的重要环节，是适应先进生产力发展要求的具体体现。 特别值得关注的是，许可作为一种重要的行政手段，在诸多行业实施结构调整、淘汰落后生产力方面发挥了重要的调控作用。 水泥行业：严格水泥生产许可证的换发工作，凡列入国家关闭名单，或应淘汰生产线而未淘汰以及达不到水泥生产新标准的企业，一律不准换发水泥生产许可证。 冶金行业：坚决打击劣质钢材的生产和销售。通过修订技术标准、严格控制生产许可证发放等有效措施，配合工商、质量与技术监督部门，加大整顿钢材市场的力度。 船舶工业：规范和整顿船舶设计和建造市场秩序。建立民用船舶设计资质认证和生产许可证制度，切实保障船舶安全和行业健康发展。 …… 编辑感言 在《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》中，明确提出了各阶段全国的安全生产奋斗目标。为了实现这些目标，国家提出了必须加强产业政策的引导，狲定和完善产业政策，调整和优化产业结构：逐步淘汰技术落后、浪费资源和环境污染严重的工艺技术、装备及不具备安全生产条件的企业等举措。 就我国现实发展而言，煤炭行业存在着生产工艺落后、生产效率低下、生产布局不合理等问题，特别是事故多发的局面已严重影响了全国安全生产形势，无论是从提升产业结构还是改善全国安全生产状况来说。整顿关闭煤矿已成为全国安全生产工作的“重头戏”。整顿关闭16种煤矿的目的主要是关闭非法生产矿井、淘汰落后生产能力、清理煤矿建设项目，这也是从根本上解决小煤矿问题的治本之策。而在整顿关闭16种煤矿的过程中，要严格执行煤炭产业政策、技术标准和规程规章，严把入口、敞开出口。 完善相关措施提高行政效率 关井是一个动态的、持续完善政策措施的过程，既需要中央政府的政策支持，更需要各级地方政府出台符合实际的具体配套措施，切实解决关井过程中出现的现实问题，做好整顿关闭工作，同时保持一方稳定。 煤矿整顿关闭工作在重视发挥必要的行政性手段作用的同时，更要重视发挥经济手段、法律手段的作用。 杨敏英—— 煤矿规模化发展是方向，但对大多数小煤矿来说，由于资源所限，要实现机械化开采几乎不可能。资源枯竭地区开采成本高，煤炭价格自然也高，当地群众就不愿意购买当地出产的煤炭。 将几个小煤矿整合成一个大煤矿的做法，如果是相连的整块煤田还有科学性可言，因此，应鼓励小煤矿之间的自主联合、改造，并以实现资源组合、技术改造、安全条件为验收指标。如果只是为了躲避关闭而整合，则对安全生产有百害而无一利。 朱振芳—— 在煤矿整顿关闭工作中，要充分认识贯彻执行《意见》的艰巨性和复杂性。对违法行为的处罚，一定要做到依法处理，这就要求一方面执法主体要明确，另一方面执法依据要充分。 李金峰—— 在现有的行业管理体制下，生产、安全、规划、资源管理等各项管理职能分散在不同政府部门；煤炭项目审批权由多个政府机构共同行使，难以实现有机统一，协调配合。从根本上规范煤矿生产秩序，规范煤炭资源开发秩序，必须高度重视形成这一现实的历史根源。 我认为，在现阶段，由于存在诸多因素的影响，使得整顿关闭工作在重视发挥必要的行政手段的同时，还要重视发挥经济手段、法律手段的作用，遵循煤炭产业发展的基本规律，从建立适应市场经济要求的煤炭资源开发运行机制和管理机制的高度人手。这一问题的彻底解决，是一项复杂的系统工程，需要一套综合性的思路。 相关链接 该退还的退还。广东省把依法关闭的小煤矿已上缴的安全生产风险抵押金、爆炸物品使用许可证费、采矿权价款、采矿权使用费、矿产资源开采登记费等退还给矿主；辽宁省对关闭矿井研究制定转产扶持、结构调整、就业培训等经济政策和鼓励政策，尤其强调关闭矿井的剩余采矿权价款由国土资源厅会同财政厅按规定退还。 该补偿的补偿。四川省成都市为鼓励煤矿企业主动退出煤炭生产领域，每个矿给予20万元的补偿；浙江省采取政府出钱赎买资源的方式来关闭煤矿。 编辑感言 从法律上讲，关闭是对一个煤矿企业最严重的处罚。这就注定了煤矿关闭过程是一个异常艰难的过程。许多地方政府已经认识到，不能简单地依靠行政手段，还要从实际出发，创造性地想办法解决问题。 正因为整顿关闭那些过去合法，现在不符合安全生产条件及产业政策等类型的煤矿是项异常艰巨的工作，国务院把这项工作对为煤矿安全整治工作中的攻坚战。在关闭中，有关政府部门不仅要运用法律和行政的手段，更重要的是要从当地实际出发，综合运用经济手段，辅之有效的解疑释惑工作，动员全社会的力量，使关闭工作在合法、合理的操作下实现。 座谈后记 按照《意见》确定的目标，到2008年，我国的煤炭开采秩序将明显好转，无证开采和超层越界开采等违法行为将得到有效制止，小煤矿事故将有较大幅度下降，特别重大事故将得到有效遏制，小煤矿百万吨死亡率力争控制在4以下；小煤矿基本实现正规开采，安全设施得到较大改善，煤矿安全管理水平和从业人员技术素质有较大提高；小煤矿数量大幅度减少，到2010年力争控制在1万处左右。 这是一个鼓舞人心的目标，然而，要达到这个目标，还有一段相当艰难的路要走。 去年，当关井攻坚战第一战役开始时，国家安监总局局长李毅中说，“如果第一仗打输了，可能全盘皆输。所以我们没有退路，必须打赢这个仗!”如今，第一战役已胜利结束，但整顿关闭工作还未结束。第二战役的工作将更加艰难。 因此，只有继续发扬“排除万难，破釜沉舟，背水一战”的精神，才能夺取攻坚战下个阶段的胜利。 文字整理本报记者张广泉丁 菁李春霞范荣 |
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