从一则新闻看我国的保安管理体制的改革

从一则新闻看我国的保安管理体制

据现代快报9月25日报道，深夜，一对偷情的人在树丛中亲热，突然间，“警察”不知道从哪里冒了出来，不但责骂他们伤风败俗，还要给两人罚款。但等他们交掉“罚款”，冷静下来看看罚款单，这才知道上了当。原来这所谓的“警察”是一家工厂的保安杨某，他穿着与警察服相似的保安服，冒充警察开具了罚款单。而此前这名保安曾因招摇撞骗罪受到过刑事处罚。另外，近年来城市社区中保安公司雇佣的保安侵犯业主合法权益的事件，屡屡发生，已不属于新闻。

保安侵犯公民合法权益甚至违法犯罪的行为时有发生，与保安资格审查不严，保安机构管理不规范有直接的关系，因此亟待规范统一保安管理体制。2009年2月25日，国务院法制办公室发出通知，就《保安服务管理条例（草案）》公开征求意见。在通知中提到：“随着经济社会的发展，人们对于安全的需求日益提高，专业化的保安服务近年来得到了迅速的发展。同时，保安服务活动中也存在一些需要加以规范的问题：一是，大量非公安机关批准的保安组织及其保安人员未能纳入公安机关的管理；二是，保安员利用工作上的便利违法犯罪情况时有发生；三是，保安员缺乏培训，在服务过程中因服务不规范引发矛盾，甚至形成诉讼或者酿成刑事案件；四是，保安员的正当权益得不到应有的保障，甚至牺牲、负伤后都得不到应有的待遇。”为了解决现实中存在的上述问题，国务院法制办在充分听取有关部门、地方人民政府和专家意见的基础上制定了草案征求意见稿。

在《保安服务管理条例（草案）》中，一个亮点是，公安机关由经办保安服务公司转为监管保安服务活动，发生了职能上的根本转变。   

对于保安员的资质或资格，草案十五条对保安资质作出如下规定：“保安员应当具备下列条件：(一)年满18周岁的中国公民，身心健康，品行良好；(二)无刑事处罚、劳动教养、收容教育、强制戒毒或者被开除公职、开除军籍的记录；　(三)初中毕业，经公安机关考试合格并取得《保安员职业资格证》。承担武装守护、押运任务的保安员应当经过警械、武器使用培训，具备《专职守护押运人员枪支使用管理条例》规定的条件。” 因此，像文章开头中提到的杨某因为曾受到过刑事处罚，便没有成为保安的资格。

对于保安机构管理模式，草案第三条规定，设立保安服务企业应当依照本条例的规定经公安机关许可；企业、事业单位招用保安员从事本单位安全防范服务的（以下称自建保安单位），应当依照本条例的规定向公安机关备案。对于这条规定，可以说实现了公安机关由经办保安服务公司转为监管保安服务活动职能上的根本转变。没有经过许可审批的黑保安公司，一经发现，将由公安机关依法取缔。因此，以往大量出现的黑保安公司以及没有资质的保安服务人员将受到有效监管，上述现象将会得到极大改善。

然而，在草案中，尽管实现了公安机关职能的转变，但仍对保安服务企业和自建保安单位的入口、管理实行不同的方式。设立保安服务企业应当经公安机关许可，而自建保安单位招用保安仅需向公安机关备案。这种方式是不利于对保安的监管的。首先，这不符合国家对各种市场主体平等对待的法治原则，对二者设立方式区分，进行二元制管理本身就是一种歧视待遇；其次，对二者实行不同的管理方式，有可能造成管理的漏洞和许可机关的权力寻租。再次，自建保安单位招用保安仅需备案，对保安资质的审查、保安的管理将会造成一定的隐患，无法进行有效监管。因此，建议立法对保安服务机构的设立实行统一许可。对自建保安单位，也应当有公安部门统一许可、监管，由其审核保安资质，并对保安出现的问题进行管理，对许可不当产生的问题负责。

从长远来看，我们建议立法确立保安服务机构的单一体制，即立法只允许保安公司独家经营保安服务业务，不允许并取缔其他单位和个人招收保安员、组建保安队伍。公民、法人和其他组织需要使用保安员的，统一从保安公司聘请。新的保安体制轮廓是：设立保安公司由县级以上公安机关统一实施许可，并考试授予保安员的资格、发证，每年考核一次；保安公司负责培训保安员、管理保安员，与保安建立合法的劳动关系，与服务单位建立保安服务合同关系，向服务单位或个人派驻保安员；聘请保安员的单位或个人接受保安提供的保安服务，向聘请的保安公司交付费用，并协管保安员。保安公司和聘请方对保安员进行双重管理。

规范的保安公司、守法的保安员和健康的保安服务业，对于国家经济建设、社会就业、维护社会治安秩序，发挥着重要作用。因此，立法对保安体制改革，包括设立的统一许可、单一的保安组织机构等，政府对保安业进行有效监管十分必要。我们认为，建立和完善国家的统一、科学、规范的保安体制和工作机制，小的方面说可以减少或避免保安员侵害业主合法权益事件发生，大的方面说可以为建设和谐社会和发展市场经济提供帮助。

                             2009年9月27日    北京