官僚制与中国改革

检视过去的二三十年，你会发现对于中国重大的社会现象，中国国内的"左派"与自由派之间，可以说在一切问题上都针锋相对。但有一点很奇怪，两派在一个重大问题上，却有颇一致的观察和由此得出的结论。

在哪个问题上？在中国的官僚特权和腐败这个问题上。二者基本上都认定，中国近来的二三十年，官僚特权和腐败愈演愈烈。

这个一致可以从最近网上广泛传阅的两份材料上看出来。一份是由一个宣称成立于2008年12月26日，即毛生日的所谓"中国毛泽东主义共产党"发出的"告全国人民书"。海外媒体说，该宣言不仅在网上传，还被印成传单在上海（不要忘了上海是文革发源地）等城市里散发；不知道这是事实还是他们在吹牛。从网上传的扫描文件上能够辨认出一些关键的字眼，看看那些措词，如果把时间部分掩盖起来，你会以为又回到了中国的文化大革命期间，比如"对于这些腐败的党内官僚、资产阶级，我们造反有理。" "对于他们剥夺了工人阶级的基本劳动权力，成千上万的工人下岗失业，我们造反有理。" "对于他们以权谋私、钱权交易、强拆民宅、逼良为娼、吃喝嫖赌、包养二奶、腐败透顶，我们造反有理。"火药味十足。

这个文件如果单从政治诉求上看——因为究竟有没有成立"中国毛主义党"我们搞不清楚——放下这个组织存在与否不谈，就它所表达出来的愤怒声讨和造反情绪，在中国倒是经常能够听到的。这种情绪淤积了不是一两年，该宣言生动体现了极左派对中国社会这二三十年的观察和总结，就是"党内的资产阶级"、中国的官僚特权腐败趋势越来越严重。

我们再看看2008年年底以来，在网上传得极广的那份 《宪章》。这份宪政自由主义的宣言，也照样有很多尖锐的对中国官僚特权腐败的批判。

这两个文件的政治立场和提出的解决方案非常不一样，但对那一点的观察是一致的。回顾一下，从去年春我在 FT 中文网开设专栏以来，读者在本专栏留下了上千条评论。如果把它们按类别来分，最多的也是对于官僚特权腐败的评论。所以，这种一致使得做社会科学研究的人必须面对一个问题，就是究竟怎样看待二三十年来中国社会——这个社会是广义的，包括政治、经济、文化、教育、财政——里面的官僚体制。

我们要站在一个较高的历史立足点上才能看得明白。二十多年前我在美国上比较政治学课的时候，洋人教授（其中包括刚去世的亨廷顿）给我们读的经典文献中有一句话，到现在为止在我的脑海中都难以磨灭。那个比较政治学的开场白有一句话："古希腊是民主制度的故乡，古中国是官僚制度的故乡。" "官僚制度"用的是 Bureaucracy，海外很多学者把它译成"科层制度"。我还是用人们熟悉的字眼官僚体系或制度。但是要强调，我这里讲的官僚制度并不完全是贬义的，而是一个中性的分析字眼。

中国是官僚制度的故乡，因为中国在全世界，对把官僚制从初始形态发展到现在这样无比复杂的形态作出了最持续和最大的贡献。撇开官僚制，就没办法讲中国的政治经济史。我们都知道，中国早在两千年前就有科举制的萌芽，然后代代发展。这个制度在十八世纪又通过东印度公司输到欧洲，成为英国等国的现代文官制的参照源之一。

回顾历史得到的基本结论是，中国两千多年的政治体系和社会管理制度的最核心传统，就是官僚制。该官僚体制在二十世纪只有两个简短时间里受到严重冲击，而这两个严重冲击一方面冲破了平民百姓极端痛恨的官僚专制，但同时也带来巨大的灾难。所以这是个基本的悖论。你看看中国两千多年来，特别是过去一百多年来政治和社会的变迁，有了官僚制，一方面才会有稳定，另一方面也才会有我们所看到的严重腐败和特权。如果痛恨官僚腐败和特权，要打碎它，又会有动乱。这是一个悲剧性的两难局面。

二十世纪中国官僚制受到严重打击的两个简短时候，一是世纪初的军阀时代。军阀制度是军人当政，那时确实看不到在中国历史上千百年里文官辅佐着皇帝统治庞大社会、窒息民间活力的局面，但军阀混战也给中国带来灾难。

第二个时期就是文革。毛发动文革的动机非常复杂，但至少有一点是他对1949年后建立起来的官僚制度不满，既有官僚体系经常不听他话的原因，即在刘少奇、周恩来、邓小平、陈云等一线领导的控制之下，使毛觉得大权旁落；但同时也有部分原因是毛对共产党官僚体系弊病的批评。这些批评在当时颇得民心，这反映在前面提到的那个"告全国人民书"中的措词包含的老百姓对官僚特权和腐败的痛恨。如果没有那些民怨，文革初期毛号召社会基层起来造当权派的反，是不可能得到那么多人衷心拥护的。文革的动乱当然也是可怕的，所以我讲是打烂还是不打烂官僚制在中国是悲剧性的两难。

文革"不得人心"，不得民心是次要的，要害是不得：“官心”，当权者1949年后首次受到全面剧烈的冲击。三年大饥荒更不得民心，但由于干部受害很小，所以对政局的影响不如文革。邓小平作为书记处的总书记，也就是官僚体系的大主管，最懂得这个要害。所以毛去世邓复出以后，他在组织上做的根本之事就是恢复被文革打得稀巴烂的官僚体制。这也是为什么邓能够在毛之后迅速成为党和政府实际的最高统治者的根本原因。他为文革中受到各种打击的官僚们代言，使他们重新回到掌权岗位——没有这个，邓不可能把天下稳定下来。

问题在于，当一步步恢复官僚体制的时候，最早遇到的老问题就是怎么对待官僚的特权和腐败？看看1970年代末1980年代初，无论是党内还是党外，争论最多的问题之一就是干部特权。由于那个时候大家对于文革的过程记忆犹新，而那时又是中国在1949年后思想最活跃和开放的时代，人们当时提出的问题是：一方面我们不能再回到文革动乱的状态，要搞现代化，那就需要稳定；另一方面也不能够放任在文革中臭名昭著的官僚特权和腐败再回到我们的生活中来。所以那几年在社会上和党内，都有要削减官僚特权、反对腐败的呼声，邓的多篇讲话都是回应这个要求的。然而1989年以后，这个领域里的真正制度创新被束之高阁，官僚特权和腐败于是愈演愈烈。

以上的背景引导出几个结论：第一，官僚制是中国政治最根本的传统。第二，中国政治和社会管理的两难就是，既不能不要官僚制，若不要它，社会管理就会大乱套。第三，但是，如果要官僚制又不对它的根本弊病进行有效制约的话，特权和腐败就会日益加深，而它们的日益加深又是中国在过去几百年里促使民众不满、激化社会冲突、导致政治衰败的首要原因。

文革"不得人心"，不得民心是次要的，要害是不得：“官心”，当权者1949年后首次受到全面剧烈的冲击。三年大饥荒更不得民心，但由于干部受害很小，所以对政局的影响不如文革。邓小平作为书记处的总书记，也就是官僚体系的大主管，最懂得这个要害。所以毛去世邓复出以后，他在组织上做的根本之事就是恢复被文革打得稀巴烂的官僚体制。这也是为什么邓能够在毛之后迅速成为党和政府实际的最高统治者的根本原因。他为文革中受到各种打击的官僚们代言，使他们重新回到掌权岗位——没有这个，邓不可能把天下稳定下来。

问题在于，当一步步恢复官僚体制的时候，最早遇到的老问题就是怎么对待官僚的特权和腐败？看看1970年代末1980年代初，无论是党内还是党外，争论最多的问题之一就是干部特权。由于那个时候大家对于文革的过程记忆犹新，而那时又是中国在1949年后思想最活跃和开放的时代，人们当时提出的问题是：一方面我们不能再回到文革动乱的状态，要搞现代化，那就需要稳定；另一方面也不能够放任在文革中臭名昭著的官僚特权和腐败再回到我们的生活中来。所以那几年在社会上和党内，都有要削减官僚特权、反对腐败的呼声，邓的多篇讲话都是回应这个要求的。然而1989年以后，这个领域里的真正制度创新被束之高阁，官僚特权和腐败于是愈演愈烈。

以上的背景引导出几个结论：第一，官僚制是中国政治最根本的传统。第二，中国政治和社会管理的两难就是，既不能不要官僚制，若不要它，社会管理就会大乱套。第三，但是，如果要官僚制又不对它的根本弊病进行有效制约的话，特权和腐败就会日益加深，而它们的日益加深又是中国在过去几百年里促使民众不满、激化社会冲突、导致政治衰败的首要原因。

文革"不得人心"，不得民心是次要的，要害是不得：“官心”，当权者1949年后首次受到全面剧烈的冲击。三年大饥荒更不得民心，但由于干部受害很小，所以对政局的影响不如文革。邓小平作为书记处的总书记，也就是官僚体系的大主管，最懂得这个要害。所以毛去世邓复出以后，他在组织上做的根本之事就是恢复被文革打得稀巴烂的官僚体制。这也是为什么邓能够在毛之后迅速成为党和政府实际的最高统治者的根本原因。他为文革中受到各种打击的官僚们代言，使他们重新回到掌权岗位——没有这个，邓不可能把天下稳定下来。

问题在于，当一步步恢复官僚体制的时候，最早遇到的老问题就是怎么对待官僚的特权和腐败？看看1970年代末1980年代初，无论是党内还是党外，争论最多的问题之一就是干部特权。由于那个时候大家对于文革的过程记忆犹新，而那时又是中国在1949年后思想最活跃和开放的时代，人们当时提出的问题是：一方面我们不能再回到文革动乱的状态，要搞现代化，那就需要稳定；另一方面也不能够放任在文革中臭名昭著的官僚特权和腐败再回到我们的生活中来。所以那几年在社会上和党内，都有要削减官僚特权、反对腐败的呼声，邓的多篇讲话都是回应这个要求的。然而1989年以后，这个领域里的真正制度创新被束之高阁，官僚特权和腐败于是愈演愈烈。

以上的背景引导出几个结论：第一，官僚制是中国政治最根本的传统。第二，中国政治和社会管理的两难就是，既不能不要官僚制，若不要它，社会管理就会大乱套。第三，但是，如果要官僚制又不对它的根本弊病进行有效制约的话，特权和腐败就会日益加深，而它们的日益加深又是中国在过去几百年里促使民众不满、激化社会冲突、导致政治衰败的首要原因。

1970年代末以来，中国越来越把官僚体制延伸到我们这个社会的政治和行政、文化、教育、传媒、科技、核心产业管理的一切方面。可以说，这二三十年是中国全面官僚化的黄金时代。到了目前这个时候，在全面官僚化的过程之中，一方面中国看起来越来越稳定，另一方面官僚的特权和腐败越来越深化、精致化和全面化。而它所造成的社会反弹，是中国社会里越来越趋极端主义的反抗呼声，它们使你想起文革。国内有些学者把它称为中国社会的法西斯主义情绪化。这种可怕情绪是上下恶性互动的结果，暴政导致暴民反抗，以暴抗暴。上面提及的那份“告全国人民书”，反映的就是这情绪。

有个细节我印象很深刻。去年12月中旬，我正在准备给学生的参考书，有一本是研究中国文革的权威 MacFarquhar的《毛泽东的最后一场革命》。我正拿着书走出办公室时，来了一位资深访客，他一直是在中国参与改革政策研究的，到香港来出席一个纪念中国改革开放30周年的国际会议。看到我手里的书，他笑了笑说，很难讲文革就是毛旗帜下的最后一场革命，现在又有很多人鼓吹用文革的方式来对付特权和腐败。他亲身体验了从1976年到现在的整个中国的变迁，感觉是切身和敏锐的。近年来中国社会里，确实看到很多人出于不同的动机和目的，以毛在文革期间对"党内资产阶级"、对特权和腐败的批评作为旗帜，来不仅是反思中国改革开放30年、而且是提倡激烈对抗性的政治行为。

如何对付官僚特权与腐败？

对我这样的研究者来讲，一方面对文革中的残暴行为、文革对于中国社会带来的破坏，永不能忘怀。但另一方面我也忧虑的看到，随着改革过程中腐败和特权越来越严重、官僚权力越来越不受制约、官商勾结得到的好处越来越多，文革式政治似乎又成了解决中国毛病的一剂猛药——这种观念和情绪在中国社会里一天比一天强烈，你喜欢不喜欢都要正视。

我们再来看看比较政治学上的一些教训，对付官僚腐败和特权，二十世纪提供了至少四种可能的方法。

第一种在很多第三世界国家都试过，二十世纪初的中国也在一定程度上试过，那就是军人当政。特别像巴基斯坦、印尼、非洲、拉丁美洲，发生过多起由军人、尤其是少壮派军人的干政，理由常是：文官政府腐败无能，社会矛盾日益冲突，军人以救国委员会的名义上台。可是看看凡是军人当政的国家，他们只不过是用枪杆子赶走了腐败的文官集团，但并没有用枪杆子来推动经济长时期的发展。巴基斯坦知识分子在与我们开会时讲，印度和巴基斯坦是敌人，但巴基斯坦大部分知识分子都羡慕印度，为什么？印度没有军人当政，虽然也有腐败，但至少印度的体制使得大部分时候政府还是在推动现代化。巴基斯坦大部分都是军人专制，其后果，不过是以更秘密的方式，把以前文官政府的广泛腐败变成军人集团的封闭性腐败，同时军人又不懂搞好经济。所以这种方式在极短的时间里能赶走一个腐败的文官体制，但不可能使国家社会经济上长时间发展。

第二条路子是暴民政治。这个暴既有暴力的意思，也有狂暴的意思，这就是毛泽东的办法。我不同意他的理论，但他确实在思考这些问题。直到文革初，毛才认为找到了一个办法，来解决官僚体制特权腐败的问题，所以他才把文革的办法称为比巴黎公社的意义还大。这方法就是以不受法律约束的暴民运动，狂风骤雨般的冲垮腐败特权的官僚体制。但是看看中国文革导致了什么结果，官僚体制当然被打得鸡零狗碎，但同时中国社会受到全面损伤，生命财产、教育文化受到的损伤不计其数。而且像这种暴民运动必须有个保障，得有一个最高集权的统治者，具有狂暴的号召力。否则暴民政治发动不起来，因为官僚体制可以随时干掉你。

第三种办法是所谓的开明专制。中国观摩最多的，是新加坡、香港，既没有多党公平竞争的普选制，同时腐败受到严格控制。中国高层这些年来最想引进的就是这种体制，但是这种开明专制整体上对中国不适合，虽然有些局部方法可以参照。因为大环境不一样，最大的区别就是规模，新加坡400多万人，香港700万人，等于中国一个中等城市，中国13亿人口的社会怎么可能像它们，在拒绝民众参政和治理腐败之间得到平衡呢？

第四种就是开放民众参政、推进公平政治竞争，即民主化改革。最近的案例就是印尼。苏哈托当政虽然推翻了腐败的苏加诺政权，也带来一定的经济发展，但以后苏哈托集团及其家族势力愈益腐败，把印尼经济搞垮了。印尼曾被认为在苏哈托下台后，最可能出现暴民政治和种族屠杀，因为全国几千个岛屿、几百个部落。但十多年来，民主化的方向明确，步子虽然摇摇晃晃，一步步走过来，对腐败在高层的抑制效果很显著。很基本的一点就是媒体开放，然后最高层让法律系统独立运转。一个社会对付腐败最重要的两个工具，一是透明的媒体，二是司法独立，如果这两个工具都是在官僚集团的控制之下，他们永远也不可能自砍手脚。印尼的进步很鼓励人。

所以，把二十世纪的中国政治和比较政治放在广阔的背景上看，我们就可以把本篇话题聚到一个基本的思路上。过去的二三十年，是中国的官僚制恢复和发展的二三十年，是中国社会全面官僚化的二三十年。在此过程中，随着中国经济越来越大，受不到有效约束的官僚特权越来越促使腐败的精致化、深化和全面化。同时期里，中国民间以及中国体制内的那些正义的、公正的反腐败诉求，却越来越被边缘化，起不了制衡作用。于是可悲的，中国社会里文革式政治的情绪重新抬头，吸引越来越多的人。上述对付官僚腐败和特权的四种方法，二十世纪的中国已经试过两种半，即军阀的、暴民的、半开明专制的，均无效，但又拒绝第四种。

官僚制度能否“创新”？

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古中国是官僚制度的故乡